北极公海渔业管理制度初探

北极公海渔业管理制度初探

邹磊磊1张侠2邓贝西2

(1.上海海洋大学 海洋政策与法律研究所，上海 201306；2.中国极地研究中心， 上海 200136)

摘要：气候变化下的北极渔业发展备受瞩目。由于缺乏针对性管理制度与管理组织，北极公海渔业管理面临着挑战，而北极5国在渔业管理制度构建中所表现的主导意愿使北极渔业管理更趋复杂化。虽然未来北极公海渔业管理有很多可能的模式，变幻的自然环境、复杂的北极地缘政治、北极与非北极国家之间的博弈使北极渔业管理的走向未明。但是，本着实现北极渔业资源可持续性发展的目标，北极与非北极国家之间的国际合作才是构建合理、合法北极公海渔业管理制度的前提。

关键词：北极公海渔业；北极5国；渔业管理制度；国际合作

收稿日期：*2015-04-19

基金项目：国家留学基金委“2014年国家公派高级研究学者及访问学者项目”(201408310028)；国家海洋局“南北极环境综合考察与评估专项”子项目“极地法律体系研究”(CHINARE2015-04-05-04)；国家海洋局“2014年中国极地科学战略研究基金”子项目“北极理事会框架下的北极原住民组织参与北极事务方式与作用问题研究”(20140203)阶段性成果

作者简介：邹磊磊(1974-)，女，上海人，上海海洋大学海洋政策与法律研究所副教授，博士，主要从事极地渔业管理机制研究。

中图分类号：DF935

文献标识码：A

文章编号：1672-335X(2015)05-0007-06

Abstract:The Arctic fisheries under climate change have been an international concern. For lack of tailored management system and organizations, the Arctic high seas fisheries management encounters various challenges. What makes it worse is the stewardship that five Arctic coastal states are trying to impose on the construction of Arctic high seas fisheries management system. Although there are various possible patterns for the future Arctic high seas fisheries management, it still remains unpredictable due to the changing climate, complicated geopolitics in the Arctic, and intense political game between Arctic coastal states and non-Arctic coastal states. However, the international cooperation between two parties is the essential prerequisite for the sustainable development of the Arctic fisheries resources.

广义上的北极渔业包括北冰洋及北冰洋边缘海渔业。北冰洋通过白令海峡与太平洋相通，通过挪威海、格陵兰海及巴芬湾与大西洋连接，为气候变化下北极海域形成新渔场创造了一定条件。由于经年海冰，北冰洋中央海域尚不存在实际意义上的渔业，而挪威海、格陵兰海、巴伦支海等北冰洋边缘海却是世界著名渔场。由于北冰洋被北美大陆、欧亚大陆及格陵兰所包围，除中央海域之外，北冰洋大部分海域处于北极5国(加拿大、美国、俄罗斯、挪威，格陵兰(丹麦))管辖范围。除了北冰洋中央海域，北极公海还包括挪威海Banana Hole、巴伦支海Loop Hole以及白令海Doughnut Hole。鉴于上述事实，北极渔业涵盖北极各国管辖下的北冰洋及北冰洋边缘海渔业、北极公海渔业，而这些区域内的渔业发展参差不齐、政治环境也迥然各异，但作为北极海域生态体系的组成部分，各区域的北极渔业之间息息相关。同时，随着气候变化下北极的可接近性，北极日益受到各方的关注；作为未来北极资源开发的潜在形式，北极渔业也备受瞩目，对北极渔业管理制度构建的不同见解归根结底反映了不同国家集团利益驱使下的不同诉求。气候变化下多元化的北极渔业发展、暗流涌动的北极权益之争、风云变幻的北极地缘政治使北极渔业管理更趋复杂化。

然而，气候变化下北极渔业的深刻变化及实现北极渔业资源可持续性发展的目标使北极渔业管理制度的构建迫在眉睫。本文将分析北极渔业管理面临的挑战、北极5国的北极渔业管理政策，并在此基础上探讨未来可能出现的北极渔业管理模式；作为非北极国家，中国也拥有国际法所赋予的合理的北极权益诉求，本文也将在结语处探讨中国的北极渔业应对举措。

一、北极渔业管理的挑战

(一)“泛北极渔业管理制度”的缺失

大部分北冰洋海域尚未出现大规模商业捕捞，“陆地包围海洋”的地理特点又使北极地缘政治呈现复杂性及区域多样性。如此的自然及政治环境下，北极缺乏针对性的“泛北极渔业管理制度”也就不出人意料了。虽然，原则上北极渔业管理遵循《联合国海洋法公约》、《联合国鱼类种群协定》、《负责任渔业行为守则》、《生物多样性公约》等影响广泛的国际公约及措施，但由于北极渔业管理中自然及政治环境的特殊性，上述公约及措施均具有局限性：《联合国海洋法公约》仅提供海洋管理框架，并未提供北极冰封区域渔业管理的具体措施，公约条款也未很好体现预防性渔业管理理念；《联合国鱼类种群协定》仅关注跨界及高度洄游鱼类种群，限制了其在北极渔业管理中的广泛适用性；《负责任渔业行为守则》不具有法律约束力；《生物多样性公约》对国家管辖范围外及跨界的生物资源保护缺乏实质性措施，仅倡导国际合作，并把执行权下放各个国家。另外，北极各国之间也相继签署了双边及多边协定，比如挪威—俄罗斯渔业事务合作协议，格陵兰(丹麦)—挪威共同渔业关系协议，格陵兰(丹麦)—俄罗斯共同渔业关系协议、美国—苏联(俄罗斯)共同渔业关系协议等，但这些北极区域性协议具有分区域、分鱼类的特点，没有形成适用于北极的“泛北极渔业管理制度”，也意味着，现阶段跨越行政区域的基于生态系统的渔业管理很难在北极地区得以执行。

(二)北极区域性渔业管理组织的缺失

北极海域还未形成区域性渔业管理组织承担起北极渔业的管理职责。北极理事会能够协调北极事务、推动北极合作，但缺乏区域性渔业管理组织应该具备的制定强制性操作准则的权威性和专业性。[1](P53)[2](P169-170)在北冰洋边缘海存在一些区域性渔业管理组织或双/多边协议下的渔业委员会，但迄今为止无一能胜任北极渔业管理的职责。举例来说，虽然东北大西洋渔业委员会的管辖范围既涉及部分北极国家管辖下的海域，也包括北冰洋的部分公海区域，但现阶段该组织管理范围并未拓展到整个北极海域或北冰洋公海海域；而诸如中西太平洋渔业委员会、大西洋金枪鱼类保护委员会等区域性渔业管理织组所确定的管理范围北部界限虽然可以延伸到北极部分海域，但其管理的高度洄游鱼类“北迁”前景未明的前提下，迄今未有迹象表明这类渔业组织会把管辖范围拓展到更北部的北极海域；而北极国家间双/多边协议下产生的、诸如挪俄渔业委员会等组织的管辖范畴仅局限于各国管辖海域，基本不涉及北极公海。因此，北极渔业管理呈现出“碎片式”状态，[1](P51)[3]具体变现为：北极各国各自开展迥异的、各自管辖范围下的北极渔业制度；区域性渔业管理组织仅管理有限的北极海域；而北冰洋公海渔业管理几乎处于缺失状态。

(三)北极5国的主导地位诉求及表现

北极5国不遗余力地强化其在北冰洋中央海域渔业管理中的主导地位，该5国“联盟”的北极渔业权益主张与非北极国家存在着潜在的冲突。2008年北极5国“伊卢利萨特宣言”已经透露了其主导北极事务的强烈意愿。[4][5]2010年起的历次北极5国北极会议也不断传达类似的信息，回顾历次会议的内容和声明就可见一斑：

“基于北冰洋中央海域商业渔业活动并未出现，现阶段无须成立区域性渔业组织管理北冰洋中央海域渔业”(原文：”There is no need at present to develop any additional regional fisheries management organization or arrangement for this area.” 2014年Nuuk会议；[6]”At present, there is no need to establish any additional RFMO or RFMO(s) for this area.” 2013年Washington会议[7])言下之意，在北极区域性渔业组织缺失期，北极5国将承担起制定相关渔业管理临时措施的职责。

“非北极国家仅在未来合适时机可以获准“被邀请”参与北冰洋中央海域渔业管理问题的讨论”(原文：”Those States (注：北极5国) also acknowledge that other States may have an interest in this topic (注：北冰洋中央海域渔业) and that they should be included in talks at some point in the future as appropriate.” 2013年Washington会议[7])，可以解读为，北极5国确立相关渔业管理制度后，其他国家才能被允许参加讨论。事实证明他们也确实这样做了，2014年在Nuuk举行的北极5国会议上，该5国“联盟”达成了“在获得足够科学证据前北冰洋中央海域禁渔”的决定，[8]单边主义表现明显。

历次会议上北极5国指出，其主导地位的诉求基于其北冰洋沿海国的身份：“北极5国在北极渔业管理中享有重要主导地位”(原文：”The meeting agreed that it is appropriate for the States whose exclusive economic zones border the high seas area in question to take the initiative on this matter” 2014年Nuuk会议；[6]“It is appropriate for the States whose exclusive economic zones border this high seas area to take the initiative on this matter(注：北冰洋中央海域渔业)2013年Washington会议[7])。但是，除该地缘优势之外，历次会议声明中并没有展现令人信服的其他依据。

北极5国一厢情愿的主导地位诉求及表现是否合理、合法呢？不可否认，《联合国海洋法公约》对此也语焉不详，各方可以根据各自利益解读相关条款。公约既为沿海国主张公海渔业管辖提供了一定的依据，但也不剥夺远洋渔业国在公海渔业开发与管理中的权利，从而一定程度上造成了公海渔业管理实践中的主体不明。虽然，《联合国海洋法公约》赋予各沿海国享有养护“出现在两个或两个以上沿海国专属经济区的种群或出现在专属经济区内而又出现在专属经济区外的邻接区域内的种群”(第63条)的管辖权，但这绝不意味着把沿海国的管辖权扩展到公海渔业，沿海国的渔业管辖权仅限于各国专属经济区之内。但是，鉴于该类鱼群跨界迁移的特点，沿海国在与他国就养护与管理措施达成协议时具有比较核心的协调作用，这在世界公海渔业管理实践中已经得到印证，但沿海国的协调作用一般通过区域性渔业管理组织为平台才得以实现。公约第118条则要求沿海国与其他国家就公海渔业开展广泛的国际合作：“各国应互相合作以养护和管理公海区域内的生物资源”，且这些国家“应进行谈判，以期采取养护有关生物资源的必要措施”，同时“在适当情形下进行合作，以设立分区域或区域渔业组织”。该条款没有给予沿海国特殊的权利进行公海渔业管理，相反，强调了远洋渔业国参与渔业管理的权利与义务。公约第119条第1款指出在对公海生物资源决定可捕量和制定其他养护措施时，各国应采纳科学性依据；第2款则强调了国际合作的重要性，原文表述为“在适当情形下，应通过各主管国际组织，不论是分区域，区域或全球性的，并在所有有关国家的参加下，经常提供和交换可获得的科学情报、渔获量和捕捞努力两统计，以及其他有关养护与的种群的资料”；第3款“有关国家应确保养护措施及其实施不在形式上或事实上对任何国家的渔民有所歧视”则强调了公海渔业公平性原则。通过分析《联合国海洋法公约》上述条款，可以发现：北极5国在北冰洋公海渔业管理方面享有针对某些特定鱼类种群的特殊管理权利，但并不意味着北冰洋公海渔业就应该处于北极5国的管理之下；相反，通过国际合作使沿海国与远洋渔业国共同参与公海渔业管理是制定合理合法北极渔业管理制度的前提。但是，北极5国在北极渔业管理方面所表达出的强烈主导意愿与其在北极其他事务上的排他性行为异曲同工；而非北极国家的公海渔业权益意识也正在日益加强，两者之间的暗流涌动的利益冲突必将影响未来北极渔业管理制度的最终构建。

(四)北极渔业发展的不可预测性

北极渔业的发展面临着不可预测性。首先，气候变化下的鱼类种群结构、数量及分布变化具有未知性，现阶段的科学研究还未能给出确切的预测。[9][10]虽然多数的研究专家认为气候变化下的北极渔业将面临着更多的机会，[11][12]但即使海冰融化、通往北极点的鱼类种群洄游通道打通，北冰洋中央海域能否形成渔场还要取决于其他很多内部及外部因素，比如适宜的生态环境、鱼类生理适应能力、生态种群间的互动关系等。[10]

综上所述，北极渔业管理面临的挑战根源各异。而使北极渔业管理更趋复杂化的还有动态发展中的气候条件、变化中的北极生态环境、变幻的北极社会、政治及经济环境等；且北极特殊的地理位置及气候环境使其渔业管理具有独特性，国际社会并未有很好的实践经验可以借鉴。然而，由于北极地缘政治的特殊性，北极渔业未来发展广受关注，合理并合法的北极渔业管理机制的构建迫在眉睫。

二、北极5国的北极渔业管理政策

虽然北极5国通过系列举措意欲主导北极渔业管理，但纵观该“联盟”中各国的北极渔业管理政策，不难发现“联盟”内部存在着管理理念上的分歧。

美国是“北极相关海域执行禁捕政策”的始作俑者及实践者。鉴于上个世纪90年代由于缺乏渔业管理制度、以及美俄作为沿海国缺乏协作沟通而造成中白令海公海狭鳕资源濒临枯竭的前车之鉴，美国宣布：在未获取足够科学信息证明北极渔业可以实现可持续性发展之前，从2009年起在其北极专属经济区内执行禁捕政策。并且，在鼓励其他北极国家效仿其禁捕政策的同时，2007年美国国会第17号决议也积极倡导北极5国之间成立渔业委员会以促进北极海域跨界及高度洄游鱼类种群的养护及管理。

加拿大在北极具有很长的海岸线，也决定其北极渔业政策的多样性，其东部北极海域较多开展商业捕捞，而西部基本上开展生计渔业。但总体而言，加拿大的北极渔业管理理念趋于理性化，倡导养护与开发利用并举。虽然加拿大也认可开展北极渔业的前提是科学调查证明能可持续性利用海洋生物资源，但也注重北极渔业对本国社会经济发展的潜在作用。[13][14]加拿大的《新兴渔业政策》(Emerging Fisheries Policy)鼓励采用预防性措施、基于生态系统的渔业管理对待诸如北极渔业等新兴渔业，但不倡导禁捕等“一刀切”政策。

北极气候变化下，鱼类种群北迁最大的受益者可能是挪威与俄罗斯，因为北迁的鱼群中相当部分可能停留在挪威及俄罗斯适宜鱼类生存的北极专属经济区内。[10]由于公布数据的缺乏，俄罗斯的北极渔业政策未尽可知；但是出于经济利益的追求，把渔业作为本国经济支柱产业之一的挪威不一定认同美国的禁捕政策，特别是挪威北冰洋渔业在气候变化条件下前景美好的前提下。

可见，在没有统一的“泛北极渔业政策”、没有北极区域性渔业管理组织的前提下，即使在北极5国内部达成一致的北极渔业管理制度也并非易事。北极渔业所带来的不同利益前景和诉求主宰着各自的北极渔业政策。除非迫不得已需要采用“禁捕”等极端手段限制非北极国家参与北极渔业活动及相关制度构建过程，否则北极5国内部的北极渔业管理分歧也必将存在。这也是北极渔业管理走向未明的重要因素之一。

三、未来北极渔业管理的可能模式

按照国际海洋法惯例，公海渔业一般由区域性渔业组织进行管理。然而，出于自身利益的维护以及扩大，北极5国并不认同北极区域性渔业组织存在的必要性，[6][7]基于理由是现阶段北冰洋公海不存在商业渔业，但这并不符合渔业管理预防性原则的理念，未雨绸缪筹建相关组织并制定相关政策才是可取之道，同时也不符合《鱼类种群协定》强调区域性渔业管理组织重要性的精神。另外，前文中也述及：现有的、与北极渔业相关的组织还不能完全胜任北极渔业管理者的职责，导致现阶段北冰洋公海渔业缺失称职、合法并明确的管理主体。当然，北极5国极有可能希望在区域性组织成立之前，其“联盟”内部率先就北极渔业政策达成一致；甚至，在有利于他们稳固北极公海渔业管理主导者的前提下，不惜采纳诸如“禁捕”的“联盟”内部妥协性政策，以利用其地缘优势，排斥非极地国家的北极渔业参与及制度构建。作为极端的渔业养护措施，“禁捕”在特定区域、特定时期也会被采用，但是基于气候变化原因而执行“禁捕”政策却是没有任何实践先例的，体现了北极5国强烈排斥他国染指北冰洋公海渔业的意愿。北极5国倡导的“禁捕”政策涵盖了北冰洋公海海域，但除了美国之外，其他国家在其管辖范围下的北极海域却未执行“禁捕”政策，这种“内外有别”政策不仅让国际社会质疑其“禁捕”政策的真实目的，而且也有悖于《鱼类种群协定》第7条第2款提出的“为公海订立的和为国家管辖地区制定的养护和管理措施应互不抵触，以确保整体养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群”的理念，不符合北极渔业资源可持续性发展的最终目标。因此，“禁捕”政策的“醉翁之意不在酒”不言而明，其公正性也受到质疑。但是，在北冰洋公海渔业发展走向未明、北极5国独揽北极渔业制度构建的强烈意愿下，是否成立区域性渔业组织对北极公海渔业进行管理，变数颇多。

以基于生态系统渔业管理理念为宗旨，在不同法律地位的北极海域建立统一协调的北极渔业管理制度，这种可以被称作“泛北极渔业管理制度”的模式虽然理想，但是现实中很难实现。[15]因为不仅在北极各国之间很难达成一致的渔业权益诉求，在非北极各国之间，以及北极各国与非北极各国之间也很难达成；即使能达成，恐怕也只能设定渔业养护的最低标准，对北极渔业管理意义不大。北极海域广阔，由具有不同特征的生态体系构成，[2](P5)比如巴伦支海、挪威海及冰岛海域适宜的海水温度非常适合渔场的开发，而北极气候对加拿大与格陵兰海域、白令海海域影响深刻，因此因地制宜地制定针对性养护管理政策才是上上之策。另外，在《联合国海洋法公约》框架下制定“泛北极渔业管理制度”以专注于北极渔业事务，是最水到渠成的事情，但这也与北极各国排斥联合国染指北极事务的初衷相违背。因而，现阶段实现“泛北极渔业管理制度”的希望渺茫，既违背生态系统为基础的渔业管理的理念也缺乏政治基础。

鉴于北极渔业的特殊性，且与北极相关、或潜在相关的现有区域性渔业组织及渔业协议分区域、分鱼类的局限性，迄今未能有组织及协议胜任北极公海渔业的管理重任，而建立新的组织或协议又面临着种种困境。是否由北极5国承担起北极渔业管理者的角色？答案应该是否定的。因为，《联合国海洋法公约》没有赋予北极5国以沿海国的角色承担北极公海管理者的权利，而且北极公海渔业管理涉及广大非北极国家共同的权益。如何协调北极及非北极国家的权益诉求、如何把现有的国际渔业管理经验运用到北极、如何以“防范于未然”的预防性措施及基于生态系统的渔业管理理念实现北极渔业的可持续性发展、如何制定动态的北极渔业管理制度以应对未来气候变化、如何实现北极渔业与其他北极资源开发活动之间的对话——是北极渔业管理制度制定必须解决的纷争及困境。

四、结语

虽然中国是传统渔业大国，但在维护海洋渔业权益实践方面却缺乏制定长远、全面策略的经验。随着北极逐渐成为世界的关注点，中国应该重视新兴的极地海洋权益，因为国际法赋予广大国际社会合理正当的海洋权益。加强对国际海洋法的研究，将有助于中国明确极地海洋权益及义务，从而更好地运用法律保障参与极地渔业管理及管理制度构建。加强政策扶持也是中国形成长远的极地海洋战略思想的前提。增强科技力量，积极开展极地渔业资源科学研究、调查勘探，因为只有认识极地才能制定出科学合理的极地政策，提升中国参与北极渔业养护与管理的能力。在北极渔业事务中，强调国际法所赋予的权益也是至关重要的，北极国家凭借地缘优势、政治及经济优势掌握着制度构建过程，并决定着制度构建参与者的删选，作为非北极国家，我们必须呼吁，非沿海国的参与将提升北冰洋公海渔业制度构建的公正性与合法性。

另外，国内鲜有学者致力于北极渔业管理研究，原因有多种：由于地缘关系，很长时间以来国内政策制定者及学者忽视北极对中国的潜在影响和重要性，更忽视北极渔业管理这个新兴领域的研究；中国在极地海域开展渔业活动并不多，从而忽视参与极地渔业管理机制制定对诉求中国的极地渔业权益的重要性；极地渔业管理机制与极地的政治、自然环境关系密切，也意味着极地渔业管理研究涉及到诸如国际关系、地缘政治、气候变化等学科的研究，这种跨学科研究本身具有一定的挑战性。依据当前形势，围绕北极公海渔业管理的系统研究势在必行，有助于我们洞悉未来北极渔业发展前景、应对北极5国渔业管理主导地位诉求、参与北极公海渔业管理机制构建、形成统一协调的中国北极渔业应对举措。

与南极有《南极条约》体系一统全局不同，北极地区的相关制度还未健全，我们必须警惕北极国家把沿海国的管辖权延伸到公海的意识和趋势；一旦北极国家在北冰洋公海渔业管理制度构建的程序及方式上获得了主导地位，这种做法很可能会被沿用到其他北极事务的管理领域，这是国际社会不希望发生的事情。作为负责任渔业大国，中国尊重北极沿海国在北极渔业管理中的重要地位，但也倡导国际法框架下的极地渔业管理国际合作，为北极渔业可持续性发展贡献力量，以此创造真正意义上的“和谐北极”。

参考文献：

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A Study on the Fisheries Management of the Arctic High Seas

Zou Leilei1Zhang Xia2Deng Beixi2

(1. Institute of Marine Policy and Law, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China;

2. Polar Research Institute of China, Shanghai 200136, China)

Key words: Arctic high seas fisheries; five Arctic coastal states; fisheries management system; international cooperation

责任编辑：鞠德峰