国库现金管理面临的问题、国际经验比较及建议

胡伞兵

摘要：伴随我国经济体制的发展，各地国库资金库存余额呈现快速上升趋势，地方库存资金沉淀标志着地方经济质量良好，经济实力增强，但也说明了资金再分配能力的欠缺，大量资金没有回笼到社会经济运行体制当中。因此，推行国库现金管理对我国财政资金分配及财政体制改革具有正面刺激作用。本文针对地方国库现金管理主要选择方式及实施难点，着重阐述推行国库现金管理的国际经验及政策建议。

关键词：国库现金管理；财政体制改革；国际经验；实施建议

一、国库现金管理基本选择方式

金融机构定期存款方式。职能部门通过公布招投标信息，选择资质较高、业务全面的商业银行为国库现金管理定期存款参与主体，银行提供国债作为抵押标的，并通过国库资金余额和预算收支预测情况确定存款的期限、种类、金额，地方资金参与定期存款后，通过库存资金变化情况适时调整储存额度，商业银行按照协议支付相应利息。

买回国债。对于财政库存余额较高的地区，在不冲击货币政策和债券市场的情况下，进入国债市场运行机制进行国债到期买回操作，买回国债的操作方式能有效降低债务成本，改善国债期限结构，提高国债市场流动性。

金融衍生品。购买金融衍生品主要有两种方式可以进行国库现金管理，一是利用现有满足条件的商业银行理财品种，选择风险较低、资质稳定的理财产品等；二是通过购买根据全国范围或地区特点研发出的国库现金管理专项金融产品，通过购买金融衍生品实现优化国库现金管理的投资组合，可促进投资收益分配的科学性和平衡性。

二、国库现金管理对财政体制改革的有益因素分析

国库现金源于地方财政收入，我国各地政府执行预算进度的加快和经济体制的发展直接导致了地方国库库存的上涨。地方国库资金的沉淀标志着地方经济质量良好，经济实力增强，但也说明了资金再分配能力的欠缺，大量资金没有回笼到社会经济运行体制当中。近年来，各地国库存款余额持续高位运行造成了财政资金的大量闲置，也增加了财政资金使用成本。因此，推进国库现金管理工作的开展，对平衡财政库存资金余额，增强国库现金使用效益，促进地方经济健康发展具有正面刺激作用。

（一）平衡财政库存资金余额

2001年，我国开始逐步实施对中央部门国库集中支付改革，推进财政“单一账户”体制建设，近200个预算单位或部门参与了国库集中支付改革，涉及预算资金数千亿元。另外，一些地区也将财政部门预算收入资金纳入集中收付体系管理，财政资金收缴、拨付工作效率的提高，导致地方库款余额形成纵向增长趋势，分阶段、分步骤地开展地方国库资金管理工作，利于稳定、平衡国库资金余额。

（二）增强国库现金使用效益

在我国各级财政部门资金国库账户中，预算收入资金持有量高位运行，确保了国库资金安全，但大量的财政资金处于滞留状态，国库资金使用分配对象仅能包括财政拨款预算单位，资金使用效益较低。另外，财政资金存放国库账户中产生的利息收益，支付源头仍是中央财政，形成了同一经济主体内收支行为。将资金适度投放市场经济的其他参与主体，产生收益的供给主体发生变化，提高了国库现金的使用效益。

（三）充当财政政策与货币政策协调工具

我国地方财政库存余额逐渐增长，而中央财政国债发行的规模和债务负担也在扩张，财政政策与央行货币政策之间缺少有效配合的实施工具。众所周知，财政政策侧重利用财政资金调整宏观经济市场，货币政策则侧重通过货币发行、控制市场利率的手段来进行经济调控。原则上，国库现金管理为利用财政资金影响宏观经济，属于财政政策调控工具。但在国库现金管理的主要操作方式中，买回国债方式可影响到国债市场，而定存商业银行方式可直接影响利率市场，也可将国库现金管理视为货币政策调控工具。因此，科学、准确地进行国库现金管理工作可有效协调财政政策和货币政策，提高政策配合实施效果。

三、全面推行国库现金管理面临的主要问题

（一）国库现金管理参与者初衷的不统一

中央、地方政府及地方财政三大参与主体中，对国库现金管理的预期目标存有一定的差别，无法实现政策执行的完全统一。采取多种方式进行国库现金管理的益处主要有三点，一是中央政府侧重的增加财政资金使用效率，扩大中央财政、货币政策执行效果；二是地方政府侧重的扩大地方经济资金使用规模，促进商业银行增加地方信贷支持；三是地方财政侧重的财政库存资金保值、增值。其中，地方政府无法完全统一地到安全、稳健地使国库资金流向经济市场，这就存在与中央政府持有的国库现金管理初衷相悖的风险，不利于全国范围内统筹国库现金管理工作，开展地方国库现金管理参照标准也因此变得模糊化。

（二）国库现金招存参与主体能力有限

提供稳定性高、流通性强的金融标的，是金融机构参与国库现金管理、吸纳有关资金的安全保障。目前，我国为降低地方国库现金的资金使用风险，确定了国库现金管理参与主体的债权债务关系的建立，要求商业银行在参与国库现金管理存款操作的过程中，以可在债券市场流通的国债作为国库资金收纳抵押标的。另外，我国商业银行提对外供融资范围在不断扩大，金融资金的紧缺性也在提高，致使各地商业银行持有的可支配流通债券及商业票据等抵押标的有限，影响了各地金融机构参与地方国库现金管理操作的投标能力。

（三）基层财政预算统计编制的不完善

地方财政预算水平的不统一，影响国库现金管理的操作范围。一是地方预算收支统计水平滞后，部分地区财政运行级次过多。除我国统一运行的市级、县级财政级次外，还存在区级财政、乡级财政，国库资金使用、余额信息逐步反馈至市级财政，市级财政对本地区各级财政库存预算安排的掌握程度远不及各级财政自身，不利于统一实施国库现金管理；二是存在财政预算脱离实际情况。一些地区编制收支预算的过程中，并没有完全根据地区、时间上的实际情况进行科学分配，而是一贯地利用历史数据、同期数据进行参考，欠缺应有的预测准确性；三是预算收支项目多，影响国库资金收入进度的不确定因素也随之增加，如地区内项目的实施与完成、预算政策的调整等都会引起不确定因素的存在，影响国库现金管理的及时进行。

四、国库现金管理的国际经验

与发达国家相比，我国国库现金管理水平相对薄弱，国际上实施国库现金管理的通行做法主要包含：

（一）财政收支计划管理体制完善

各国国库单一账户体系完善，财政资金收支计划管理水平较高，鼓励预算单位定期缴纳预算资金，并配有违规处罚体制。严格控制、管理预算部门资金申请计划，申请单位通常只能采取即时资金申请的原则，即为预算单位在没有资金需要时，不可向财政部门报送资金申请计划。另外，预算单位根据实际需要提交资金申请，并及时、准确地上报用款计划。

（二）较高的国库现金管理统计预测水平

建立用于国库现金管理的收支基础数据库，统一储存、管理收支情况有关数据，并运用科学的预测方法对国库现金流量进行定期统计分析，实现准确国库现金余额变动预测。其中，英国通过对国库资金收支变化的历史性数据进行统计分析提高现金流量预测水平，财政部向债务管理局实时提供国库收支预测，与实际执行数误差可控制在1000万英镑左右。

（三）成立国库现金管理独立机构

国际上国库现金管理水平较高的国家中，基本均成立了负责国库现金管理的独立机构或财政部内设机构。在机构定性和职能选择上，现金管理专门机构建成方式包括隶属于财政部的独立机构及财政部内部设置机构，致力于财政现金流量监测、现金管理运作以及风险管理等相关工作。其中，美国、澳大利亚、巴西等国家就在中央财政部门内部设立了国库现金管理委员会负责国库现金管理，英国设有隶属财政部的债务管理办公室（DMO），直接参与债务管理和现金管理工作。

（四）与货币政策配合能力较高

完善的国际国库现金体系都具备与本国货币政策和国债管理的高协调性。国库现金管理的实施需要符合货币政策的实施方向，根据货币政策目标变量调整现金管理的资金流量，避免进行国库现金管理放出的大量财政资金对利率市场形成冲击。同时，国库现金管理的实施不可对国债市场造成冲击。介于成熟的国库现金管理运行体制，各国的国债发行管理也需要配合参考近期国库现金管理对本国当期国债购买水平的影响，使国库现金管理与国债发行管理相互协调。

五、完善国库现金管理工作的几点建议

（一）建立健全统一的国库现金管理法律规程

应进一步完善我国国库现金管理的法规制度，使国库现金管理的各参与主体有法可依、有据可循。一是继续完善国库单一账户体系管理制度，逐步将地方财政预算外资金的账户纳入国库体系账户，降低地方预算资金的使用风险。二是建立统一性强、适用性高的国库现金管理实施办法、法律章程，确立中央政府、地方政府及金融机构参与国库现金管理的职能、责任，细化管理方式、操作种类，抵押标的和风险控制细则等要素。三是完善各级财政预算信息上报制度，国库现金管理的基础单位下限界定为市级，下级财政部门预算收支计划应准确、及时地反映给市级财政部门。四是建立规范的国库现金管理监督管理体系，出台关于国库现金管理的监督管理法规，确定监管职能部门，是国库现金管理的开展更具规范化、公开化。

（二）完善财政收支统计预测机制。

目前，我国财政收支预测体系尚不完善，各级财政部门应规范库存现金余额管理，提高对国库资金流量、库存余额等因素监测分析水平，对财政资金的收支流量、库款余额等进行结构性分析并采取科学预测，探索地方国库现金变量对资金配置的作用和影响。结合各地实际，统一研发适用性强、功能完善的多端口资金收支统计分析信息系统，定期分

析国库收支变动基本情况的短期、中期及长期趋势，寻求库

款余额变动的基本规律，为地方国库现金管理工作的开展实施提供数据依据保障。

（三）优化预算资金计划编制

加快推进地方预算计划编制统一化进程，完善计划审批制度，着重改善同一系统、部门预算编制不统一、不协调的局面。一方面，逐步推进国库集中支付改革，提升预算单位和部门编制用资计划的科学性和准确性，通过优化支付方式提高预算计划的可预测性，并根据用款事实及规章制度出具可靠、透明的季度预算计划及年度预算计划。另一方面，我国一些部门进行预算编制的过程中对所辖本系统的预算情况进行了统一编报，大量基层单位、部门预算编制自主权缺位现象普遍存在，直接降低了整体预算编制准确性，建议由预算单位自主编制计划上报审批制度取替现行的上级单位代编，降低地方财政预算支出预测难度。

（四）考虑下设现金管理独立机构

在地方国库现金管理不影响到货币政策实施和国债市场秩序的情况下，可考虑在中央财政内部设立或下设隶属于中央财政的国库现金管理的专门机构，赋予国库现金流量监测、现金管理运作、风险控制及监督管理等相关职能，建立完善的沟通协调机制，减轻地方财政及国库部门实施国库现金管理的操作压力。

参考文献：

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[2] 加强地方国库现金管理，金融时报，2012年张智选杨晓波

[3] 基于利率视角的国库现金管理与货币市场关系研究，财经界，2012年第24期

[4] 地方国库现金管理模式与操作方式研究，消费导刊，2012年第9期

[5] 地方国库现金管理模式研究，银企实务，2011年第5期徐韶华