略论对“一把手”的监督与制约

厉忠良

摘要：胡锦涛同志在中国共产党建立90周年大会上报告中指出：“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。”从而加强对领导干部，尤其是“一把手”的权力监督与制约，是整个反腐败工作的重要环节，具有十分重要的作用。文章的第一部分主要简述权力、腐败、“一把手”的基本含义。第二部分强调为何要加强对“一把手”的监督与制约。第三部分是论述当前在对“一把手”监督制约中存在的主要问题。第四部分提出了完善对“一把手”监督制约的5条对策措施。

关键词：反腐；监督；制约；一把手

一、权力、腐败、监督、“一把手”的基本含义

托马斯·霍布斯曾说过：“人的权势普遍讲来是一个人取得某种未来具体利益的现有手段，一种是原始的，另一种是获得的。”权力是人类社会普遍存在的一种文化现象。权力现象并不仅仅显现于政治领域，它生长并渗透于社会生活的各个角落。

腐败是权力运作中的特殊现象，公共权力的非公共、非规范运用是理解腐败行为的核心。腐败实质上是权力的腐败。而权力本身不具有“原罪”的意义，只有当权力失控、失衡、异化时，才有可能导致腐败行为的产生。

“监督”一词，《词海》解释为监察，督促。监督存在于社会生活的各个领域，作为国家政治生活中的监督，在整个监督体系中处于最显赫、最重要的地位。一个国家没有完善的监督机制，就很难避免出现官僚主义和腐败现象，国家政治生活民主化、制度化也难以实现。

而所谓“一把手”，是指一个地方或部门的最高领导人，他在班子中处于核心地位，在领导活动中处于督导地位。故其权力优势更为明显。

二、为何要强调对“一把手”的监督与制约

《中国共产党党内监督条例》第一章第三条言明：党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人。当前强调对“一把手”的监督与制约主要基于以下“三个需要”。

1. 巩固党的执政地位的需要。当今世界政治格局是多元化经济全球化进程加快，改革开放处于攻坚关键期，新老矛盾交叉，作为执政的中国共产党必须抓住机遇，经受考验，坚持从严治党，切实加强对领导干部，尤其是“一把手”的监督与制约，以保护党的队伍的先进性和纯洁性，不断增强拒腐防变和抵御风险能力。

2. 建设高素质干部队伍的需要。要实现党提出的现代化建设目标，必须有一支德才兼备的高素质的，具有解放思想实事求是、紧跟时代勇于创新、知难而进一往无前、艰苦奋斗务求实效、淡泊名利这样五种精神的干部队伍。对领导干部尤其“一把手”不仅要严格要求、严格教育，而且要严格管理、严格监督，防止滥用权力，使每一位“一把手”都能做到“自重、自省、自警、自励”，廉政勤政。

3. 加强先进性建设的需要。应该承认，就全国整体而言，干部队伍是好的比较好的，但我们必须同时看到，由于各种腐败因素的侵蚀和市场经济的负面影响，确有少数干部经不起考验，有的政治信念动摇，在重大是非问题上丧失原则；有的无视组织纪律，以实用主义的态度对待党的路线、方针、政策；有的高高在上，贪图享受，官僚主义严重，对群众疾苦漠不关心；有的以权谋私，贪污受贿，腐化堕落。这些不良现象严重败坏党的形象，损害党的事业，影响党的执政地位，与党的先进性要求完全格格不入。

三、当前在对“一把手”监督制约中存在的主要问题

邓小平同志曾指出：“把优势建筑在权力上是靠不住的，不受制约的权力必然导致腐败。”当前在对“一把手”监督问题上，从监督的主客体条件看，主要存在“四个不”，即不愿监督、不敢监督、不让监督、不好监督。造成“四个不”情况的出现，从根本上讲是体制机制缺陷，主要体现在5个方面。

1. 主客体出现错位。从法理上讲，人民群众是国家的主人，是一切权力的主体，“一把手”是人民的公仆，主人监督公仆理所当然。但事实上，由于各种因素的限制，人民群众往往不敢起诉告官，使案件得不到公正处理。从领导体制看，代表人民行使监督权的各种监督机构，同时受上级监督机构和同级党委或行政首长两方面的领导和制约，监督机构的人事权、财政权、领导权掌握在党委或行政“一把手”手中，形成一种附属型的隶属关系，致使行政监督权的主体受制于监督客体，监督机构缺乏必要的独立性和权威性，监督一般只限于对下级和一般干部，而对同级党委和行政“一把手”却难以坚持原则，实施监督。

2. 监督职权混同。一定程度上的党政不分，以党代政现象的存在，造成职权不明，责任不清。表现在监督权的使用上，党的监督在很大程度上包揽和取代了其它国家机关的监督。国家和政府的许多重大问题通常由党委决策，各级国家机关的监督主要集中在党委部门，国家机关的监督权无法充分体现出来。政法委的权力过大和对司法工作具体干涉，造成党的监督和司法监督职权不清，使司法机关难以独立发挥作用。

3. 监督运行方式单一。自上而下的垂直型的下行监督作为实施领导的一个方面，比较容易实现，因而也较强有力，反之，自下而上的上行监督则比较难以实行，有时甚至无法实施。同时，在各部门内部实施的监督比较多，而来自部门外的监督比较少，广大人民群众的监督实施比较困难，以致出现一些“失控”、“虚监”、或“弱监”现象，使一些该纠正的问题得不到及时纠正，甚至酿成全局性的重大失误，严重损害了党群关系。

4. 监督缺乏协调。各监督机构的职权含糊不清，相互间缺乏密切的联系，而在整个监督系统，又群龙无首，没有一个统一协调的机构，造成在实际工作中出现种种不合理现象。如对同一案件的处理，或多方插手，或纠缠不清，或相互“踢皮球”，最后不了了之。在监督本身的实践程度上，存在着监督政治思想和生活作风问题的多，监督工作中的重大失误少；监督违法违纪的多，监督工作平庸的少；事后监督的多，事前监督的少。这种状况不改变，很难使监督机制在国家政治生活中的防腐作用充分发挥出来。

5. 监督制裁乏力。由于监督机构或有职无权，或无法独立行使职权，只能进行督促、调解性的工作，没有必要的仲裁权力，或者仲裁权力小，很难使监督发挥出威慑作用。即使是某些有制裁权的监督机构，由于受各种因素的影响，往往也是大事化小，小事化了，或者以党纪处分替代政纪处分，以政纪处分替代法律制裁。人们常常可以看到，一些平庸的或官僚主义严重的“一把手”们很少被撤职、罢免，为改变局面往往平调甚至晋升到另一个部门继续当“一把手”。没有严厉制裁措施的监督，很难避免监而无力、屡监不止现象的出现。

四、完善对“一把手”监督制约的对策措施

加强对“一把手”的监督与制约，是一个系统工程，它既有体制机制方面的问题，又有思想观念的问题，我们不可能毕其功于一役，必须坚持顶层设计，逐步推进，当前来讲，可采取或完善5个方面的对策措施。

1. 界定权力范围。“一把手”的权力范围缺乏严格的界定，必然导致滥用权力。“一把手”权力范围的界定是对“一把手”权力实施监督的基础和前提。监督者正是依据这种界定来进行监督“一把手”行使权力的运作，从而保证权力固有的性质特点。如果缺乏这种严格的界定，不仅会造成“一把手”用权无度，而且会带来监督者缺乏根据，最终导致权力监督的软弱无力和权力运行的腐败变质。切实做好对“一把手”权力的监督，重要条件之一是必须对“一把手”权力范围进行界定，在坚持集体领导、分工负责制度的过程中，包括对重大事项的决定权、重大项目、大额度资金的审批权，做出具体界定。其次，对“一把手”个人行为作出具体规范，包括个人重大事项报告、收受礼品登记、个人收入申报、个人向组织推荐领导干部人选规定等。再次，对“一把手”这些权力的界定，有的应尽可能通过法定程序变成法规，从而增强界定的权威性。

2. 明确运行程序。建立严格的权力运行程序，形成领导班子内部对“一把手”制约的监督机制。对“一把手”权力的监督可区分为领导班子内部的监督和领导班子外部的监督。防止“一把手”滥用权力而导致权力腐化，内部监督是基础。没有卓有成效的内部监督，外部监督也难以达到应有的监督效果。它的核心问题是对“一把手”权力运行中各个环节的合理制约和配合，在制约配合中体现积极的权力监督，实现民主基础上讲决策环节相互制约、相互配合的法制化、制度化、规范化，从而既保证“一把手”权力行使正确运行，又有效地杜绝“一把手”滥用权力的腐败现象滋生。这里需要特别指出的是，要进一步提高对“一把手”权力运行各个环节的制约与配合之间的认识。长期以来，我们只强调领导班子的其他成员对“一把手”在各个决策环节的配合而忽视制约，认为有制约会影响效率，也影响关系，甚至有时候被误认为与“一把手”不同心同德。这种认识有其合理的一面，但是实践的结果是容易滥用权力。

3. 健全监督网络。一是要坚持党内监督与社会监督相结合。各级党组织必须树立监督管理“一盘棋”的观念，并把党内监督作为对“一把手”监督管理的重要环节。在监督机构上，充分发挥纪检机关和组织、宣传、政法等部门的监督作用。在监督形式上，以贯彻民主集中制，发挥党内民主，推进党务公开为基本条件，以批评与自我批评为武器，严格党内组织生活制度，加强督导检查。在监督制度上，力求量化、硬化、具体化。对已建立的领导干部民主评议制度、个人重大事项报告制度、个人财产申报制度、经济责任审计制度、诫免谈话制度等各项规章制度，要认真执行，并结合实际抓紧制订和完善一些新的制度和措施。二是坚持多层次监督与多角度监督相结合。加强对“一把手”监督管理必须坚持逐级负责，形成多层次监督。要努力将干部管理体制中上下隶属关系的组织优势，转化为对“一把手”实施全方位监督管理的权威性，在抓好上级对下级监督的同时，注意发挥下级对上级、同级对同级的监督作用，形成多角度监督。三是坚持直接监督与间接监督相结合。要开展对班子成员之间、一般干部与领导干部之间面对面的直接监督。通过善意的批评和诚恳的帮助，发现苗头打招呼，关键时刻提个醒，以达到防微杜渐和修正错误的目的。同时拓宽渠道，多途径开展间接监督。

4. 改进监督方法。一要由重任期监督向任前、任期、离任监督并重转变。对领导干部，或“一把手”的监督管理，现在大多只重任期，而任前特别是离任监督则明显不足。实践证明，只有三者并重，方能取得监督管理的整体效应。二要由重工作圈监督向工作圈、生活圈、社交圈并重转变。现实生活中，各级“一把手”的工作圈因位于“人前”往往监督相对有力，而生活圈、社交圈因位于“人后”，监督往往相对乏力。生活和社交中的庸俗堕落最终将导致权力的腐败。对“一把手”实施全程监督管理，必须把“人前”与“人后”，八小时以内与八小时以外结合起来，全方位覆盖其任职行为、生活行为、社交行为。三是要由重查处向纠正、诫免、处分并重转变。现行对“一把手”监督工作对惩治性的事后查处比较重视，对防范的思想诫免和行为早期纠正却做的很不够。这种“打死老虎”式的监督虽然能取得暂时成效，但往往使监督管理工作忙于“救火”，被动应付。

5. 完善体制机制。腐败的实质就是权力的剥削，而监督的实质就是一种权力对另一种权力的制约。我国现行的监督体制存在软弱无力，主要原因就是监督机构在体制上从上到下都处于从属地位。因此，改革现行监督体制势在必行。首先，要解决地方纪检监察机构的从属问题，摆脱“双重领导”，以块为主的模式，实行直接接受上级纪委监察机关的垂直领导，人、财、物“真正独立”，并赋予侦察权和直接处理权；其次，优化监督队伍特别是监督机关领导干部的素质；要通过公开招聘、挑选那些德才兼备，一身正气的干部到监督部门来；再次，建立监督职责，落实监督制度。现行有些地方纪检监察机关人员无所事事，实际上不是无事可做而是不想和不敢履行自己的职责。

综上所述，加强对“一把手”权力的制约与监督，反对“一把手”公权私用、滥用，既是当前反腐败斗争的薄弱环节，又是反腐败斗争的重要任务。只要我们坚定信心，持之以恒地坚持和加强对“一把手”的监督和制约，坚持以德治理与以法治理相结合，就一定能取得反腐败斗争的新成效，我们的党才能得到广大人民群众的真心拥护。

参考文献：

[1] 周逢民. 认真学习遵守贯彻维护党章 推进反腐倡廉工作深入开展[J]. 黑龙江金融 ， 2006，（04）

[2] 中纪委第六次全体会议举行 胡锦涛发表重要讲话[J]. 党政干部学刊 ， 2006，（02）