完善农村集体土地“三权分置”下的法律制度

李爱红

我国最近几年来一直积极致力于城镇化建设，目标明确。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，到2020年，我国常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。根据我国城乡二元结构的特点，城镇化无论怎么发展，乡村总是存在的，而且，与城镇化同步进行的还有我们的城乡一体化建设。对于农村的现实情况，要消除目前存在的“四化同步，农业是短腿；全面小康，农村是短板”的问题，需要从多方面、多渠道着手。而对农村来说，发展最主要的障碍，也可以说发展最大的资源，就是土地。土地不仅是农村发展的基石，农民生活改善的基础，更是国家经济发展的关键命脉所在。

毋庸置疑，十一届三中全会开启了我国第一轮的土地制度改革。以家庭联产承包责任制的形式，打破了我国原有的人民公社这一集体存在，实现了农村土地的“两权分离”。

农村土地集体所有和家庭联产承包经营是符合当时时代特点和要求的，但随着经济的发展，特别是城镇化进程中对劳动力的大量需求，家庭联产承包这一农民自主选择的形式的弊端，如规模小，家庭抵御风险能力差，影响农民自由择业，不利于农村规模经营等逐渐显现。为在一定程度上规避存在的这些问题，集体土地承包经营权开始出现流转。

1987年国务院批复了一些沿海发达省市就土地适度规模经营进行试点，使得农村土地承包经营权的流转突破了家庭联产承包责任制的限制。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》对农村土地使用权的自由转让进行了规范。2003年实行的《中华人民共和国农村土地承包法》，第32条明确规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”

2005年3月1日实行的根据《农村土地承包法》和其他相关规定制订的《农村土地承包经营权流转管理办法》，为保证农村土地经营权的平稳有序流转，从程序的方方面面进行了规范。对于农村土地承包经营权的流转方式，《管理办法》第15条规定，“承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。”实践中，其他一些地方也通过或明或暗的途径，对流转方式作出了一定的创新补充。比如，2007年重庆在获批“国家统筹城乡发展综合试验区”后，推出关于土地改革的一项重要举措，就是允许农民以土地承包经营权直接入股，成立有限责任公司，从侧面承认农民的土地承包收益权。

2008年召开的十七届三中全会，承认农民的土地物权中的流转权，农民可以从中获得流转权益。虽然为农村土地非农化流转制度改革指明了方向，但正确的方向和改革精神却基本上未能得到贯彻。

而在十八届三中全会后公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。《决定》的目的是赋予农民更多的财产权利，保障农民公平分享土地增值收益。这是农村土地制度改革的核心，这无疑为深化农村土地制度改革注入了强大动力。

农村土地承包经营权实际上包含了两层权利：承包权和经营权。在此之前的法律规定以及党的文件中，都没有将其严格区分，一般都是笼统地称之为“农村土地承包经营权”，实际上说的只是经营权，或者说的是使用权的流转。最近，无论是在理论上，还是在实践中，都在探索将它们适当分离。

2014年中央的一号文件中，对此就加以了明确，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”基本上明确了三权的归置：落实所有权、稳定承包权、放活经营权。

2014年9月29日召开的中央全面深化改革领导小组第五次会议上，审议通过的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中，再次强调“要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。”

此次会议明确了现阶段全面深化农村土地制度改革的目标，是为加快推进农业现代化，解决在这过程中存在的农村问题、农民问题，走出一条中国特色的农业现代化道路。

对于十八届三中全会确立的关于在农村开展“深化农村土地制度改革”，有人把它称之为是继十一届三中全会后的“第二轮土地改革”，而2014年初的中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》和刚刚审议通过的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，被认为是推进“第二轮土地改革”的纲领性文件。

从改革开放之初的“两权分离”，到现在的“三权分置”，我们正在进行的农村土地制度改革所起的历史作用，能不能和家庭联产承包制媲美，需要历史的检验。但不管怎么说，“三权分置”是对目前我国土地制度改革的一个重大理论创新，为农村土地改革过程中出现的一系列问题提供了理论支撑。当务之急是，需要在法律制度上对此加以明确和界定。

一、产权确定

“三权分置”的前提或要求是在“落实所有权、稳定承包权、放活经营权”的基础上，实现经营权的流转。那么，关于土地的这些权利在法律上边界必须清晰、明确。

落实所有权是根本。我国当前正在推进的全面改革，实际上已经对农村土地制度改革定了基调，也是对前段时间有的专家、学者建议土地实行私有化的一个明确驳斥。“三权分置”实际上是在坚持农村土地集体所有的基础上，对家庭联产承包经营这一形式的一个延伸和发展。所以，土地集体所有是经营权流转的根本。但对于我国农村土地集体所有的法律规定，向来是存在让人诟病的地方。宪法第10条和土地管理法第8条都明确规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有。”

集体只是一个含糊的概念，而在我国的土地管理法、土地承包法、物权法等法中都出现过农村集体经济组织这个提法，它与村民委员会是什么关系，或者说村民委员会是否就是农村集体组织的表现形式，法律中并没有表述或表述不明。土地管理法第10条又规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《民法通则》第74条也有类似的规定。到底应该由哪一级或哪一个组织机构来代表农民集体行使农村土地的所有权不明确。这就给少数不法村干部侵占农民合法权益，侵吞集体资产在法律上遗留了漏洞。

稳定承包权是前提。十八届三中全会和2014年的一号文件中，赋予农民包括土地流转权益在内的各项权能的前提，都着重强调了“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。其实，最初给农民吃定心丸，稳定农村改革的重大政策是十七届三中全会提出的“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这一决定在一定程度上消除了农民心中的疑虑，同时也为土地承包经营权的良性流转创造了稳定的条件。但是，关键的一点是需要把它在法律上加以固化。我国在2003年3月1日实行的农村土地承包法第20条规定，“耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”而在2004年修订后的土地管理法第14条、物权法第126条也有同样规定，“土地承包经营期为三十年。”物权法第126条第2款又规定，“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”承包期为三十年稳定了土地承包关系，但是如何与长久不变衔接，“按照国家有关规定继续承包”是哪些规定，含糊不清，仍然是个法律空档。如果不尽快加以明确的话，会影响土地经营权流转的规模和效益。

放活经营权是关键。放活经营权，意味着农民在不改变土地承包关系的前提下，可以多种方式向多种经营主体转让农村土地的使用权。工商资本、民营资本将大幅进入农村土地经营成为目前一个不可逆转的发展趋势。而鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营，是十八届三中全会为农村土地流转提出的明确方向和要求。而要消除土地在流转过程中的障碍，比如对土地经营权主体的各种限制，使工商资本和专业大户、家庭农场和农业合作社形成密切合作关系，是法律的职责所在。

对于土地承包经营权确权，还有一个重要工作就是登记颁证。2013年中央发文提出，计划用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，颁发的证书确定的权利是农村土地承包经营权，土地承包权和经营权合二为一。现在中央已经明确提出在所有权、承包权、经营权“三权分置”的前提下实现经营权的流转，那么承包权和经营权是否要单独颁证，单独颁证后存在的一些现实情况，如土地的抵押权如何实现等等，也是法律不得不考虑的问题。

二、法律统一

关于土地承包经营权流转的法律调整，涉及的法律众多，代表性的有土地管理法、农村土地承包法、物权法、民法通则等，这就有一个情况，对同一问题，法律之间存在矛盾甚至冲突不协调的现象。

对于土地流转的方式，农村土地承包法第32条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”而在物权法第128条，又规定“土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”不同位阶、不同性质、不同时间颁布的法律对流转方式规定不统一。“或者其他方式流转”，虽然一定程度上起到了兜底条款的作用，但在实践中也让人陷入无所适从的困境。

还有关于抵押方式。农村土地承包法第49条规定，“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”那么，通过家庭承包取得的土地承包经营权就不能抵押。而现在在“三权分置”的前提下，又允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，这些冲突矛盾如何在法律上加以化解，也是当务之急的事情。

三、土地评估

“三权分置”之后，在落实所有权、稳定承包权之下，如何放活经营权，一个重要的因素就是土地的价格，这是经营权流转双方都非常关心的一个问题。决定土地价格有多方面因素，最主要的，如土地所处于的位置，土地的地力情况，土地周围的水源分布，以及通风采光的好坏，都是影响土地价格的决定性因素。

这是客观方面，土地价格也会受到主观方面的影响，主要存在于信息的不对称。受让方会不会利用手中的资金优势和占有的信息资源，给转让方施加压力，损害农民所拥有的土地财产权益。这就需要一个处于中立立场的土地价格评估机构，在客观公正、实事求是的基础上，对土地予以评级，按照同一标准将土地划分为不同等级，每一等级的土地确定一个基准价，供流转双方参考。而这个中立的土地价格评估机构，是应该由中介机构独立承担，还是吸收政府机关参与，以及评估的程序和标准，相应的权利和责任都应该一一由法律予以明确。

四、保障加快

最近几年我国多地进行的户籍制度改革，城镇户口从最初的抢手，到现在被冷落。最根本的原因就是农民转为城镇户口后，并没享受到应该享受的社会保障，名义上的变化只是寒风中温暖的话语，是起不到实质上的御寒作用的。而土地是目前维系农民最基本生活的底线保障，所以，即使让土地抛荒、摞荒，农民也不愿意放弃土地的承包经营权。正是基于如此，中央一直围绕农村土地的经营和流转进行土地制度改革。而新近实行的“三权分置”，也是为了更好地消除农民的顾虑，在实现农村集约化、大规模经营的基础上，让农民对于土地的财产权益落到实处。要实现土地流转加速，农村劳动力大量流动出来，配合我国的城镇化建设，相应的社会保障体系建设必须加快。

社会保障体系已经在农村向农民覆盖，在农村，最低生活保障制度已经全面建立，新型合作医疗改革正加快推进，农村养老保险制度正在全面覆盖进程中，我们的目标是到2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立。

但是，我们正在建设的体系，存在一个很大的问题，就是城乡社会保障依然是二元的，农民的社会保障水平，仍远远低于城镇居民的保障水平，目前给农民提供的社会保障，还起不到保障的作用，甚至仅仅是杯水车薪。

在“三权分置”改革中，中央同时也强调了土地流转、规模经营的“六不一严”的底线。在操作中如何不损害农民权益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，不能片面追求快和大及对工商企业租赁农户承包地要有严格的门槛，也需要有法律相配合。

对农村土地的“三权分置”，是一个以“三权分离、家庭承包、多元经营”为特征的农村土地制度改革架构。这个架构从法律层面的跟进和完善，对农村各种新型经济组织的发展，农村土地的规模化经营，以及农业现代化的实现都必将起积极的推动作用。

责任编辑：新华