社会管理创新语境下的村庄整治规划探索

门坤玲

摘 要：村庄整治不应局限于物质环境的改善，更应该融入社会管理机制创新。文章针对当前村庄整治中普遍存在的主体替代、目标偏差和重心错位三个问题，提出了主体回归、内涵矫正和乡土重建三个策略。并结合无锡市阳山镇朱村实践，在整治工作组织、规划技术支持、后续长效管理三方面，探讨了规划融入社会管理机制创新的内容。

关键词：城市设计；设计管理；村庄整治规划；社会管理；机制创新；文化建设

中图分类号：J20 文献标识码：A

中国传统农村的本质特点是以血缘宗亲维系的社会自治管理系统、自给自足的小农经济系统，以及低成本的资源环境消费循环系统，并以此构筑起乡村生命体自我发展的能力和机制。党的十六届六中全会把加强和创新社会管理作为构建社会主义和谐社会的重要内容，要求把人力、财力、物力更多投到基层，强化城乡社区自治和服务功能，明确了乡村社区同城市社区一道，共同构成社会发展的基础，也体现了尊重、发展乡村社会的意图。在当前各地推进城乡一体化进程中，如何以“社会管理创新”为切入点，创造性地开展村庄整治和新农村建设，恢复乡村生命力，实现乡村复兴，这里值得关注和探讨的。

一、问题：村庄整治面向社会管理创新的三点不足

（一）农民主体性缺失费孝通在20世纪30年代末即指出，乡村自治是一种高效的治理方式。《乡土重建》写到：“和人民直接有关的公务，有地方自治团体负责，而地方自治团体是人民自己经营的具体有关生活和生存的事的，所以效率是不能低的。”[1]但是当前村庄整治过程中，普遍存在政府代替农民成为主体的现象，公众参与即便有也往往浮于表面。当前新农村建设为什么成效不佳，根本原因是“政府主导易，农民主体难”。广大的农户，由于“分散的原始化”组织形态，无法实现通过群体谈判形成真正维护“契约”的可能[2]。农民发展主体地位的缺失，导致两个结果：一个是建设中的消极性和无效率，甚至一个良好的整体方案最终因为个别农户的反对而流产；另外一个是必然产生“花钱矩阵”中的低效率，甚至产生部门权力的“寻租”。（二）形式主义倾向村庄整治普遍存在重外观、轻内涵，重眼前、轻长远的问题。由于村庄环境整治没有立足村民自治和长效管理，因此各级政府往往把主要精力放在外观好看上。有些地方要求所有新旧房屋全部刷白，老房旧屋全部拆除，甚至还建设同城市一模一样的欧式建筑。有些地方明确要求农民门前屋后不准养鸡养猪，不准堆柴晾衣，脱离了农村实际，农民很不适应。这样的“涂脂抹粉”、“穿衣戴帽”并非农民的真正需求，无法真正得到广大百姓的认同。（三）有形物质倾向村庄整治还普遍存在重物质、轻制度，重建设、轻管理的问题。整治工作更多地体现在物质与有形，而忽视了村庄优良环境存在的制度基础。传统的村庄具有农民自我管理、服务、教育的制度基础，“五老”（老党员、老干部、老教师、老退伍军人、老劳模）等具有公信力和号召力的人士的存在，有利于制定村规民约，强化卫生管理意识，弘扬自力更生、艰苦奋斗的精神，形成共同关心公共事务的氛围[3]。但是这几轮的村庄环境综合整治，主要的工作全部放在物质系统的完善上，主要的精力放在工程的建设上，而没有借新农村建设这样一个社会活动重新唤回农村社区管理的自治氛围。

二、策略：村庄整治面向社会管理创新的三项举措

要纠正村庄环境整治的理念错误、目标偏差、重心错位，根本的出路在于重新确立农民的主体地位，从而激发农民建设自己家园的主人翁意识和首创精神；必须矫正新农村建设的内涵，促进乡村区域科学发展，实现乡村“经济、社会、环境”三大系统的当代重构；必须实现村庄环境整治的乡土回归，重构乡村聚落“生产、生活、生态”三位一体可持续发展的空间机理。（一）主体回归——进一步明确乡村治理的农民主体地位，激发主体创造性在规划设计上，须在调研—制定—实施—维护的全过程逐步恢复农村原有的自治机制。普及基本的营建知识，逐步建立和完善自治章程和村规民约，以及村级财务管理制度。在管理维护中，要借整治行动系统性地制定后续政策，建立全体村民共同保护环境卫生的责任机制，经常性地开展“卫生庭院”、“文明户”等群众性的活动，促进新农村建设走上规范自治的轨道。在强村富民上，要立足农民自愿发展“城需型”产业，促进“产村相融”。充分发挥苏南地区城乡一体化的优势，鼓励乡村提供多元化的休闲消费产品，成立能为村集体增加经济能力、为农户增加收入的多种合作社。这样不仅可以缓冲“靠天吃饭”的农产品生产风险，并且也可以避免城市工业进村所引发的环境污染和市场风险。（二）内涵矫正——进一步明确乡村综合发展的长期思路，激活整体生命力农村的基础设施、生态环境、精神文化是一个整体系统，不能人为割裂。人、自然、建筑、精神、文化、经济本是一个生命体，只有独立的规划和建设，系统就不存在，新农村建设也就很难做得有完整性，也就谈不上新农村建设的生命力。因此真正意义上的新农村建设，应当立足于乡村文化价值传统，实现“经济、社会、环境”三大系统的当代重构，实现经济特色发展、社会自治管理、环境乡土宜人的综合目标。从而真正实现“乡村是城市的梦想，是城市最后的心灵家园”的美好愿景，以此激发出蓬勃持久的生命力。（三）乡土重建——进一步明确乡村环境整治的根本特点，激发聚落归属感务必扭转当下乡村建设都市化、景区化的倾向，尊重和体现乡村“生产、生活、生态”三位一体的特征，实现乡土回归。首先，应该充分尊重现有的居民点布局特征，切忌通过拆并村庄来建立规模较大的居民集中区[4]。其次，建设与整治进程要有实事求是的态度。温家宝曾经讲过，新农村建设是一项长期工作，要用30至50年时间，这是实事求是的科学判断。再次，必须尊重乡村资源环境特征和乡土文化特点。要做到“垃圾不出村、污水不入河”，“河里有鱼、树上有鸟、地上有虫”的目标[5]。在建设中尽量选用乡土材料、植物，杜绝非功能性造景。施工队伍和劳力也尽量从本地筹集，这样不但有利节约，还能提高村民的主人翁意识。

三、实践：无锡市阳山镇朱村整治全过程的规划设计探索在无锡市阳山镇朱村等村庄环境整治试点中，由规划设计单位、大学研究人员合作，以“深入乡村地区的社区工作方法和互动式的社区规划过程”，在“村庄整治中实施农村社会管理机制创新的规划融入”这一课题上作出了积极的尝试和探索。（一）创新整治工作组织体系1.自主与规范的工作组织村庄整治由镇村两级推动实施，牵涉到镇长、建设站长、所在村村民主任（支书）、村民代表，以及全体村民的工作，客观上存在“决策协调”（镇长—村干部）、“实施协调”（站长—村干部）、“利益协调”（村民—村干部）三重主要的协调关系，村干部是一切工作的“中枢”。“以村干部为中枢”的工作机制，有利于工作计划部署、沟通协调、定案决策。人、财、物的使用调度都依托村干部及其领导的村委会班子而开展，责任与信任既是压力也是动力，这个过程本身也提升了村一级自治组织的凝聚力，同时也加强了基层组织与村民的沟通与信任。设计单位则成为这一机制中的信息汇总和方案会诊的平台，起到了“辅助决策”的作用。

2.科学与民主的编制工作组织一是实现了多专业力量的融合（见表1）。二是在方案决策上，通过不下十轮的多类型方案论证程序，充分吸纳了各层次各方面意见，使得整治工作更加科学合理。三是规划设计、研究人员以及镇相关专业人员驻村工作，使得所有问题能够在现场协商解决，并且整个过程置于群众监督之下，更能满足群众意愿。

（二）整治中的规划技术支持1.推动促进有效的公众参与具体搭建了一个“村庄整治交流平台”，落实为三个层次。第一层次的成员包括村委会、规划设计团队、有文化的长者和建设单位，是整个村庄整治的组织者；第二层次的成员主要包括村民小组组长和村内党员，负责向上反映村民意见、向下传达整治工作方案；第三层次成员是全村各户村民代表。工作中他们还充分利用了QQ等信息交流工具与平台。根据工作深度和工程推进情况，在各个层次的平台有序进行交流，既能够有效采集村民的意见和建议，减少无谓的争执和反复，提高工作效率。

表1 村庄整治工作机构分工概况

机构人员作用

总指挥镇、村相关领导，党政联席会总体调度与决策

总设计师规划院技术负责人方案技术上总体把关

规划设计院规划项目组组员设计与全过程沟通协调

大学机构相关专业教授、硕士生关键环节的咨询

文化组地方文史专业人员地方文化内涵挖掘

建设组镇建设管理部门整个建设整治过程组织

基层工作组村委会人员及村民代表全过程组织、参与、监督

2.GIS信息库建设辅助各项决策以“村民主体”为导向，细化现状调研，绘制“一库一图一表”。以户为基本单元，开展问卷调研，并结合访谈等形式，对各农户的生活情况进行详实的调研，并借助GIS软件，建立每家每户的“村民信息档案库”。详细标识房屋、围墙、场地、树木、菜地、彩钢棚、家禽养殖区等空间的位置和尺寸以及实际使用农户，明确各类“空间要素”的现状实际权属分布情况，这有利于整治中对相关产权问题的处置和补偿政策上的综合协调，也能形象化地反映各家各户对规划目标的现实需求。3.当好乡土景观的专业宣传队一是在踏勘调研中挖掘特色、构思方案。如在阳山镇朱村整治中项目组不但摸清了每一棵树、一眼井、一方菜园的情况，还掌握了村民全日生活作息情况。并通过与文化站、村干部、村内长者和普通村民的访谈，理解农村产业经济、文化习俗、生活习惯的特点，尽量避免方案“水土不服”的问题。二是广泛发动村民参与整治工作以保持村庄特色。如家前屋后、排水沟渠环境清理，自家违建拆除和房屋修缮。比如在村庄内部留下“微田园”，房前屋后、前庭后院，栽瓜种菜，鸡犬之声相闻，既具有实用价值，又保有农村特色和乡村生活的情趣。三是材料工艺的乡土保持。尽量利用好外围村庄拆除中大量的建筑材料和农村自有的材料。（三）整治后续长效管理1.整治中实现后续治理机构和章程的完善围绕规划实施搭班子、定章程。在具体实施中，明确划定权责清晰的管理范围边界，明晰界定村庄内农户“私有空间”、“半公共空间”和“公共空间”的界限。重点对“半公共空间”的使用进行明确的界定，激发农户对该区域的自我管理热情。同时又明确了各类空间的整治内容、责任主体，区分村集体统一整治和各家各户自行整治的内容，并明确整治结束后长效管理的责任主体，使村民在村庄整治工作一开始就明确自己的权利和义务。这种划定空间整治责任的“包干区”方法得到了当地媒体的大力宣传。2.村民自治管理机制的建立和完善为了后续长效管理，配合规划实施和后续维护出台了“整治与管理责任书”，明确村集体统一整治的内容包括墙面粉刷、空调外机包装、储物辅房整治、屋前平台铺地整理、篱笆安装等；住户自行整治的内容包括屋边杂物清理、配合拆除彩钢棚、转移家禽养殖地点、菜园和场地长效管理等。在这次村庄整治活动中，广大村民还接受了一次村镇建设知识、乡村旅游知识、集体议事知识等相关内容的学习，掌握了新的信息，提升了审美情趣；通过镇政府组织的先进样板村考察不但开阔了眼界，而且激发了自我发展、自我治理的热情。3.村庄经济、社会、环境的持续发展在村庄整治进程后期，不少农户看到了环境改善后带来的农家休闲经济机遇，同时借“靠近城镇、紧邻度假区”的区位优势，开始筹划发展农家乐和林果采摘旅游。村委组织全面规划乡村旅游发展，并将产业发展、队伍建设、村民培训与村庄规范化管理系统考虑，这为今后乡村产业发展摆脱传统的工业企业依赖，全面改善农村大环境，提高农村居民现代化意识，实现经济、社会、环境的可持续发展打下了坚实基础。

四、总结基于无锡市阳山镇朱村案例的实践，笔者系统思考了“村庄整治中实施农村社会管理机制创新的规划融入”这一命题，解析了三个问题，提出了三项对策，又推动了整治工作中三方面的实践。朱村实践也收获了三点经验，一是组织主体回归和责任区管理诱致了乡村自治意识和凝聚力的重构，有利于促进乡村自治恢复。二是农户经济发展和村级公务恢复诱致了乡村自主发展生命力的重构，有利于促进乡村经济恢复。三是乡土文化保护和现代人居环境营造诱致了乡村社区归属感的重构，有利于促进乡村聚落恢复。（责任编辑：帅慧芳）

参考文献：

[1]费孝通主编.乡土重建[M].长沙：岳麓书社，1948.

[2]温铁军.中国新农村建设报告[Z].福州：福建人民出版社，2010.

[3]仇保兴.生态文明时代的村镇规划与建设（摘录）[J].小城镇建设，2009，（07）：10-17.

[4] 叶齐茂.发达国家乡村建设考察与政策研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2009.

[5] 孙君.农道——没有捷径可走的新农村之路[M].北京：中国轻工业出版社，2011.