我国行政事业单位内部控制与腐败预防长效机制探究

●黄 娟

我国行政事业单位内部控制与腐败预防长效机制探究

●黄 娟

目前我国行政事业单位腐败行为呈现多发、高发、频发态势，全球清廉指数显示近12年来我国清廉指数排名每况愈下，亟需体制机制创新与制度保障。内部控制体系建设是我国行政事业单位腐败预防的基石与利器，从立法保障层面，我国应尽快出台《行政事业单位内部控制》等相关法律；从制度保障层面，需深入完善《事业单位会计制度》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》等制度体系；从组织保障层面，应加快培养具有专业胜任能力的行政事业单位内部控制与腐败预防的应用型人才，为制度反腐提供长效机制。

一、当前我国行政事业单位腐败行为的新动向与新特点

我国行政事业单位是政府依法行政的主体，是实施国家治理的重要力量，理应在履行宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等职能中发挥示范引领作用。然而，相比逐利企业，行政事业单位并非一方净土。近年来，我国行政事业单位违法违纪案件呈现出多发、高发、频发态势，仅2014年全国检察机关立案侦查贪污贿赂、失职渎职等犯罪案件共41487件55101人，同比分别上升10.5%和7.4%，涵盖工程建设、土地出让、产权交易、教育医疗、政府采购、资源开发等重点领域。

近年来，我国行政事业单位（工作人员）的腐败行为呈现出新动机、新动向、新变化。从腐败动机来看，从传统消费享乐型向现代资本积累型转化；从腐败领域来看，从商品流通领域转向尚未开放的经济热点领域、垄断性领域等，如国有土地经营权使用权出让、房地产开发等；从腐败手段来看，作案的形式更加隐蔽化和多样化。一方面，权力交易呈现长期期权化发展，不再是攫取当前利益，而是长远以后的收益；另一方面，攫取利益的形式更加隐蔽，通过配偶、子女等获利，或者以其他形式转移赃款。

据国际反腐败组织透明国际（Transparency International）公布的全球清廉指数显示，近年来我国清廉指数每况愈下，2014年的排名更是位列近12年来最低，见表1所示。我国行政事业单位腐败预防与治理任重而道远，亟需体制创新、机制创新与制度保障。

表1 透明国际2003—2014年中国清廉指数一览

二、内部控制体系建设是我国行政事业单位腐败预防的基石和利器

党的十八届三中全会再次明确了健全惩治和预防腐败体系，加强反腐败体制机制创新和制度保障的重大部署。建立腐败预防长效机制，必须将事后惩治与事前预防相结合。我国行政事业单位腐败的根源在于对权力缺乏有效的制约和监督；行政事业单位内部控制的核心在于制衡，使监督“关口前移”消除管理隐患，重点解决 “不敢腐”、“不易腐”和“不能腐”的顽疾。

（一）国家层面：内部控制体系建设是我国建立廉洁政治的内在要求

当前，我国各级行政事业单位存在决策、执行、监督的标准缺失、弱化、模糊和缺乏可操作性等突出问题，致使“小金库”、假发票屡禁不止，“三公”经费居高不下，窝案串案层出不穷。构建行政事业单位内部控制体系，通过单位层面和业务层面两个维度，借助控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五大要素，将行政事业单位各项管理制度和业务活动有机整合，实现“未病先防”，是践行干部清正、政府清廉、政治清明的客观要求和内在诉求。

（二）单位层面：内部控制体系是行政事业单位腐败预防的免疫系统

长期以来，我国行政事业单位在管理上存在一块盲区，即国家大部分制度只管到单位层面（只有财务制度比较具体，但只涉及会计业务），而单位内部如何管理、业务与财务如何联结，一直没有得到很好的解决，导致各部门各自为政，预算与所对应的经济事项脱节、业务与财务脱节，因而行政事业单位腐败问题大多具有潜伏期长、隐蔽性高、危害性大等显著特征。行政事业单位内部控制体系突破以往管理桎梏，将预算业务、收支业务、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理纳入同一体系，凭借信息化平台，实现预算与业务对接、业务与财务对接，线上线下阳光运行，人、财、物“留印”、“有痕”，切实落实“不敢腐”、“不易腐”和“不能腐”。

（三）国际层面：强化政府行政机构内部控制以构建廉洁机构已成为国际通行准则

上个世纪40年代以来，以美国为代表的西方国家纷纷立法加强政府机构内部控制以预防腐败。美国审计署（GAO，1999）发布《联邦政府内部控制准则》，美国预算管理总局（OMB，1982）修订《预算管理总局通告A-123：评估、改进和报告联邦政府的内部控制系统》，美国国会（1982）颁布《联邦管理者财务廉洁法案》；荷兰（1990）通过《政府管理与控制法》；英国（2000）实施《政府资源与会计法案》；国际会计师联合会公共部门委员会（IFAC，2001）发布《公共部门治理——管理层的视角》；最高审计机关国际组织（INTOSAI，2004）颁布 《公共部门内部控制标准指南》，等等。可见，强化政府等公共部门内部控制已形成国际共识，成为各国政府腐败预防的重要利器。

三、我国行政事业单位内部控制体系建设与腐败预防长效机制的具体建议

我国行政事业单位内部控制体系建设与腐败预防机制的建立涉及面广、利益冲突大，是一个循序渐进、不断深化的过程。根据我国行政事业单位的特点，亟需立法保障、制度保障和组织保障。

（一）立法保障：尽快出台相关法律

我国行政事业单位规模庞大，已居世界之首，然而至今仍缺乏权威性、系统性的行政事业单位内部控制相关法律。虽然《会计法》、《预算法》、《行政监察法》中均提及内部控制，但仅停留在内部会计控制层面，与现代行政管理的需要和内部控制的发展尚有较大差距。依法治国，立法先行，因而，我国应尽快制定《行政事业单位内部控制》等相关法律，从立法层面推进行政事业单位内部控制体系建设的执行力。

（二）制度保障：完善《事业单位会计制度》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》等制度体系

1、统一《事业单位会计制度》编制基础，由双轨制转变为单一制。真实、可靠的会计信息是行政事业单位内部控制与腐败预防的工作基础。目前我国《事业单位会计制度》的编制基础为主要采用收付实现制、部分采用权责发生制的双轨制模式，已越来越难以适应事业单位绩效评估、固定资产、在建工程等管控工作的需要，而这些都是腐败易发、高发的领域。2013年1月1日开始实施的《事业单位会计制度》引入“虚提”折旧与摊销等会计处理方式，对加强事业单位固定资产管理来说，可谓创新性的举措，但制度不能头痛医头、脚痛医脚，根本在于将编制基础统一为权责发生制，进行全面的成本核算，提高事业单位会计信息的真实性、可靠性与可比性。

2、细化《行政事业单位内部控制规范（试行）》，增进系统性和可操作性。我国《行政事业单位内部控制规范（试行）》已于2014年1月1日正式实施，但单一的规范仍停留在表面文字性的干条条上，尚未形成系统的内部控制规范体系，如《行政事业单位内部控制规范（试行）》提出“行政事业单位内部控制的目标之一为有效防范舞弊和预防腐败”，但并未在单位层面和业务层面明确行政事业单位应如何建立和维护相应的反舞弊机制，因而难以指导实践。有鉴于此，亟需细化规范，使之接地气、易操作。具体而言：

（1）补充3个配套指引。借鉴《企业内部控制基本规范》体系，补充《行政事业单位内部控制规范（试行）》的应用指引、评价指引和审计指引，形成既有起统驭作用的总体框架（基本规范），又有指导实践具体要求（配套指引）的规范体系。

（2）编制2个指标体系。根据行政单位（如各级行政机关等）和事业单位（如医院、高校等）组织层面与业务层面的差异，编制通用版和专用版的内部控制与腐败预防的预警指标体系与评价指标体系。

（3）发布2个对外报告。动态发布行政事业单位内部控制信息公开报告，防止“黑箱作业”；定期发布行政事业单位内部控制第三方审计报告，避免“同体监督”。

（三）组织保障：培养具有专业胜任能力的行政事业单位内部控制与腐败预防的应用型人才

我国行政事业单位内部控制与腐败预防的专业人才储备不足、缺口巨大。目前大多数单位是由财会人员兼任内部控制工作、纪检人员承担腐败预防与惩治工作，在现阶段人才匮乏的情况下或为权宜之计，但闭环运行、管事与管人脱节，已凸显弊端。长期来看，建议在会计专业硕士（MPAcc）或法律硕士（JM）中设置内部控制与反腐败方向，培养复合型、应用型的专业人才，为制度反腐提供组织保障。■

（作者单位：西南财经大学会计学院）

（本栏目责任编辑：尹情）