透视资源领域腐败

透视资源领域腐败

背景材料：

2015年两会期间，最高检报告指出，今年将突出查办权力集中、资金密集、资源富集部门和岗位的案件，尤其是工程项目、土地出让、矿业资源开发、国有企业改制等领域造成国有资产资源损失、流失的案件。2014年，土地出让、矿产开发等资源性领域腐败频发，中央巡视组公布的巡视报告中，山西、四川、陕西、广西、浙江、河北等多地因在工程建设、土地出让、矿产开发等领域存在腐败问题被点名。内蒙古自治区原党委常委、统战部长王素毅，南京市原市长季建业，湖北省政协原副主席陈柏槐等一大批干部因为资源领域腐败而落马。

此前，据新华社披露，“稀土重县”江西安远县包括原县委书记邝光华在内的 20余名公职人员在稀土这一珍稀的国家战略资源领域涉嫌贪污、贿赂、徇私枉法被移送司法机关处理。据办案人员透露，安远县非法开采稀土混乱局面的背后，有一条清晰的官场黑色腐败链：非法矿主大肆行贿寻求“保护伞”——监管干部逐级“进贡”谋求“安全感”——官商勾结、抱团腐败形成“利益板块”。

无独有偶，湖南省耒阳市矿产品税费征收管理办公室，前一阵因集体贪腐曝光而被网友称为“史上最肥科级单位”。这个小小的科级事业单位，770多名干部职工中竟有超过百人涉嫌贪污受贿，55人被立案调查。从主任罗煦龙到8名副主任、党组成员，以及下属各站点站长、班长，高、中层干部几乎“全军覆没”。

话题嘉宾

肖鹏：中央财经大学财政学院院长助理，教授，经济学博士，全国政府预算研究会秘书长，中国会计学会政府与非营利组织会计专业委员会理事，研究领域为公共预算和政府会计，教育部视频公开共享课《财政学》课程的主讲教师之一

唐云锋：浙江财经大学副教授，复旦大学公共管理博士后，剑桥大学访问学者，主要从事政府预算监督、公共经济与公共政策研究

傅道忠：广东财经大学财政税务学院教授，广东财经大学科研处处长，主要从事公共财政理论政策研究

李建军：西南财经大学财税学院副院长，副教授，经济学博士，研究领域为财税理论与政策

宋立根：原河北省财政厅财政监督检查局调研员、财政监察员，北京大学兼职博士生导师

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

长期以来，资源领域腐败屡禁不绝，往往以牺牲国家利益和自然环境为代价，靠山吃山、靠地吃地，进行官商勾结的权钱交易。据最高检的一项调查表明，资源领域职务犯罪往往涉及地方各级党政领导部门、国土资源、安全生产、矿产管理、财政税收、公安等行业主管、监管、执法执纪部门，以及国有矿山企业等多个单位部门，及其领导干部、一般工作人员、农村基层组织工作人员等，由上至下、辐射面广、涉及人员众多。“官股”办矿、“雁过拔毛”、“小官巨贪”等乱象屡见不鲜。资源领域腐败为何屡禁不绝、根源何在？与其他领域腐败相比，资源领域腐败问题的危害和影响几何？有什么特点？严查资源领域腐败是今年的反腐重点，在这样的背景下，应如何挤压资源领域设租、寻租空间，探索资源领域腐败治本之策？本期监督沙龙透视资源领域腐败，就相关问题展开探讨。

屡禁不绝的资源领域腐败

主持人：对于背景材料中提及的资源领域腐败，您怎么看？

肖鹏：背景材料中提及的资源领域腐败，反映了土地、矿产等资源成为一些贪腐分子眼里的 “唐僧肉”。一方面，一些领导干部以牺牲国家利益和自然环境为代价，靠山吃山、靠地吃地，大肆寻租，进行官商勾结的权钱交易。另一方面，在自然资源配置、资源产品定价方面，存在不合理的空间，使得资源领域存在滋生腐败的土壤。

唐云锋：这也是典型的寻租腐败，一是权力凭借对资源的垄断而进行的设租与寻租所展开的腐败活动，同时也是由于权力运作缺乏公开与必要监督的结果。

傅道忠：我国资源领域“官商勾结”的现象较为突出，腐败案件频发。这不仅严重损害了党和政府的形象，引发广大群众的极度不满，也导致贫富悬殊，已经成为严重的社会问题。

李建军：资源领域严重的腐败现象不是孤立的，除报道中的地方之外，不少地方都不同程度存在资源腐败问题。资源腐败高发说明我们国有资源开发监管体制存在不完善的地方，亟待改革优化。

宋立根：近年来，我国矿产资源领域腐败案件高发，“官煤勾结”，“官矿勾结”获取非法利益现象严重,其根源在于国家在矿产资源开采、交易、转让的各个环节还存在制度不健全、监管不得力的状况。

主持人：背景材料中的稀土腐败窝案中，在高达100%甚至200%的暴利驱动下，稀土领域“靠山吃山”的腐败现象愈演愈烈；在煤炭等其他资源领域更是流传着“只要掌握资源开采权，就相当于开动了印钞机”的说法。结合背景材料，与其他领域腐败相比，资源领域腐败有何特点？其危害和影响几何？

肖鹏：与其他领域的腐败相比，资源领域的腐败有涉及面广、涉案金额大、涉及人员多、负面影响深四大特点。第一，资源领域腐败涉及人员多，波及面广。从材料可以看出，湖南省耒阳市矿产品税费征收管理办公室因贪腐问题几乎“全军覆没”的案例即说明该问题。第二，资源领域腐败涉及链条长，易出现塌方式全军覆没的腐败。例如，山西煤炭领域的塌方式腐败，另外，材料中的安远县非法开采稀土混乱局面的背后清晰的官场黑色腐败链，也反映出资源领域腐败问题的严重。此种资源领域的腐败易引发老百姓的抵触情绪，降低政府执政的公信力，易产生群体性事件。涉及矿产出让、土地拆迁等案件的发生往往与损害群众的利益紧密相关，一旦发生腐败或损害百姓利益的行为，极易导致集体上访和各种群体性事件发生。

唐云锋：较之其他领域腐败，资源领域腐败可以说呈现着赤裸裸的黑社会甚至“土匪山头经济”的特征，即凭借对属地资源的垄断，收取各种资证费，与其他领域腐败相比也更加赤裸裸。同时由于是基于对属下稀缺资源的垄断而进行的寻租，使得寻租更有点肆无忌惮，一是保护费的收取链条长度可以随心所欲地设，而且不分职务高低，都可以见者有份，最终导致资源领域贪腐的“雁过拔毛”特征。这种结果除了带来系统性的贪腐外，还会造成对资源的浪费与对环境的毁灭性破坏，因为疯狂盘剥之后的最终结果，是无序的滥开乱采，而且开采者也敢为所欲为，因为给众多的“监管者”交了足够的保护费，他们也不敢来监管了，同时保护费成本也必须“羊毛出在羊身上”，只有急功近利的滥采并以牺牲环境为代价来降低开采成本，当然这种 “寅吃卯粮”的短视，最终是需要整个社会付出巨大代价并为之买单的！

傅道忠：与其他领域腐败相比，资源领域腐败有这样几大特点：一是由上至下、辐射面广、涉及人员众多；二是资源领域“小官大贪”现象格外突出；三是行政权力对资源领域的深度介入，为寻租性腐败提供了滋生的土壤；四是资源领域的权力寻租已开始向监管部门蔓延。纪检、安监等部门介入资源领域，为非法侵占资源提供了 “双重保护”；五是涉案金额大、性质恶劣、影响极坏。其危害和影响主要是损害了党和政府形象，导致群众的信任危机，败坏了社会风气，并对资源造成严重破坏。

李建军：资源领域腐败的特点主要是腐败发生率高、腐败涉及范围广、腐败程度高。相对于资源市场价格，资源开采权费用、开采成本低，正所谓“只要掌握资源开采权，就相当于开动了印钞机”，高额的价差使得决定资源开采的开采权出让、许可证照发放的行政权蕴含着巨额的潜在租金，存在巨大的寻租激励，进而使得资源开采权证和许可证发放中腐败发生率居高不下。资源领域腐败的危害极大，一方面腐败行为背离了政府的宗旨和职能目标，损害了执政党和政府的威信；另一方面，腐败使原属于国家或全民所有的资源以非常低的价格转移到特定组织和个人手中，造成国有或公共资产的流失，严重损害了公共利益，也损害了作为资源最终所有者的每个公民的利益，引起社会公众的不满，影响社会稳定和谐。

宋立根：资源管控无效、抢占资源获取暴利的现实，导致见利忘义的各种市场主体，以各种手段行贿官员获利，突破底线的官员以权谋私，进行权钱交易，这些人熟知制度缺失和漏洞，条件许可时机成熟时，便借机投身其中，自我谋取非法利益；同时熟知企业存在获取不当“暴利”的玄机奥妙，理所应当就“雁过拔毛”。再者，受矿产资源价格持续飙升的影响和各种利益驱动，导致一些工作人员有了以权力寻租的机会。突出表现在违规审批资源、非法倒卖国有资产；不按规定收取资源价款；偷逃欠税；伪造、倒卖票据；中介机构虚假评估、商业贿赂；党员干部入股办矿、收受贿赂等。这些都导致国有资源的大量流失。

主持人：以煤炭资源开采为例，在我国，一家煤矿企业要取得合法生产资格必须办齐“六证”，即采矿许可证、煤矿生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证、矿长安全资格证、工商营业执照等六个证件。每个证件意味着一个审批环节，审批环节越多，审批权沦为某些部门的 “寻租”工具的可能性就越大。对此，您怎么看？

肖鹏：权力运行不透明、监管机制不到位，使得审批权沦为某些部门的“寻租”工具的可能性加大。在行使行政权力中不够透明，不严格按照有关规定公开相关信息，或是信息公开不全面、不具体，缺乏外部有效的监督，为腐败的产生提供了土壤。另一方面，一些单位规范权力运行的监管机制不健全，缺乏针对性和可操作性，给个别干部以权谋私提供了可乘之机，权力推动了应有的制约与监督。

唐云锋：简单来说，资源腐败所呈现的系统性特征决定了寻租的系统性，也就是资源垄断部门不愿 “肥水流入外人田”，尽量使涉及资源开发的所有环节都置于其控制之下，即要最大程度实现“雁过拔毛”的目标，必须扩大其相关控制领域，才能最大程度地满足其贪欲。

李建军：采矿业具有一定的独特性，特别是对安全生产资质等方面的要求是必不可少的，有许可证照要求具有合理性，但过多的行政审批也的确会增加有权审批部门寻租腐败的可能性。对此，一方面按照政府简政放权的思路，对一些雷同的许可证可以适当整合归并，对一些资格证由政府部门发放转换为由社会组织来承担核发，减消政府寻租可能。另一方面，对于必需的政府审批项目，严格规范审批制度和流程，使审批整个过程公开透明、公平公正。

宋立根：资源开采的审批权沦为某些部门的“寻租”工具，在行政审批、监管等环节的资源腐败并“明码标价”办理相关证件已成为公开的秘密，一些地方官员与矿老板相互勾结进行权钱交易。从某种程度上说，政府的不适当管理和干预，即市场化改革的不彻底，是形成既得利益集团的背后主要因素。另外，一些中介服务组织业务水平不高，违反职业道德对涉煤事项进行虚假评估，成为滋生腐败的又一“合法”通道。我国涉煤企业的税费种类多，涵盖环节广；征收管理部门多，涉及中央和地方；计提标准不一，存在区域差异。煤矿等资源行业，依赖政策限制进入门槛，行业竞争力不够，均长期享受着垄断暴利，亦从中衍生出巨大的腐败链条。要遏制资源领域的腐败高发现象，需要从体制机制入手，通过创新资源开发和监督管理等各项制度入手，从源头上预防腐败问题的发生。一是遏制煤炭税费征缴中的“跑冒滴漏”。二是在资源配置上进行顶层设计。三是规范投入和产出关系。资源补偿费和地质勘查基金收益都是矿业权和地质成果转让收入，务必按实计征，必须遏制“寻租”腐败行为，并继续用于矿产资源勘查投入，需要实现投入产出的良性循环。

主持人：更令人担忧的是某些资源领域的权力寻租已开始向监管部门蔓延。湖南省郴州市原纪委书记曾锦春，不仅独揽郴州矿业整合关停大权，收受“干股”，纵容亲属家人参与矿业经营；还多次借助“双规”手段，直接参与矿产利益的控制与掠夺，被当地群众称为“曾矿长”。对此，您又作何评价？

肖鹏：反映了权力，尤其是一把手的权力，缺乏有效的监督与制约。一些单位规范权力运行的监管机制不健全，给主要核心干部以权谋私提供了可乘之机；一些单位的制度执行力不够，不按制度办事、随意变通，让制度成为约束他人、打击报复对方的工具。尤其针对重要部门、关键人员如何正确行使手中的权力，缺乏有效的权力制衡和纠错的措施和办法。

唐云锋：其实这是权力的逐利本性，在缺乏有效监督与制衡情况下的必然结果；同时资本的逐利特性，也使得其寻租的触角不愿放弃任何能使其风险最小化，收益最大化的努力，权力对资源的垄断的结果，资本也只好将相关权力系统纳入为寻租对象，而对相关权力社会监督的缺失，资本寻租的努力自然也会“弹无虚发”，最终将权力系统俘获也将是必然结果。

傅道忠：这说明我们的一些官员为了捞取不义之财已经到了丧心病狂的地步，为了私利滥用公共权力，践踏党纪国法，如不加以依法整治，不足以平民愤。

李建军：资源领域的权力寻租由行政审批部门向监管部门蔓延，进一步说明资源开采的巨大利润和寻租空间，资源行政审批环节存在着诸多问题，正是因为审批环节的问题存在，才使得监督部门产生权力租金，成为行贿“俘获”的对象。而监管部门腐败的出现表明我们的监管制度存在着漏洞和不完善，有待改进“监督监督者”相关制度体系。

主持人：综上分析，我国矿产资源“粗放”开发的灰色暴利，和监督缺位下行政权力介入资源配置过深为资源领域腐败提供了土壤。您对此作何进一步解读？在您看来，资源领域腐败为何屡禁不绝、根源何在？

肖鹏：资源领域的腐败屡禁不绝，源动力在于资源品具有稀缺、不可再生的特性，资源类产品定价机制不合理所带来的巨大利益空间。在巨大利益驱动和诱惑下，国土部门成为了不法分子重点进攻的目标。外在原因在于制度运行的透明度不高和监管机制的软化。个别部门和个人在行使行政行为中不够透明，不严格按照有关规定公开相关信息，或是信息公开不全面、不具体，缺乏外部有效的监督，为腐败的产生提供了土壤。权力缺乏有效的监督和制约，使得资源领域的腐败屡禁不止。

唐云锋：对于第一个问题，其实前面已经分析过了，说到底是权力对资源的垄断，资本对权力的寻租，使二者最终成为官商利益同盟并最终形成资源开发的垄断性，导致资源“粗放”开发下的暴利；而资源领域腐败为何屡禁不止，究其根源是权力本身的垄断性，缺乏竞争使权力失去必要的制衡而可以为所欲为，加上权力本身的逐利性，使其自然会本能地去扩张垄断各种资源，并通过设租来实现其获利目标。因此简单点说，就一句话：根源源自权力的缺乏竞争与制衡所导致权力任性的结果。

傅道忠：一是腐败官员和企业之间已经形成利益同盟；二是许多资源领域的政策并没有得到严格执行，在一些基层，有令不行，有禁不止的现象十分严重，中央政策权威受到严重挑战；三是防腐制度有待进一步健全，监督力度有待进一步加强，权力运行有待进一步规范。

李建军：资源领域腐败根源在于：国有资源开采权转让定价机制不合理，相对于资源市场价格，资源开采权价格严重低估，资源所有权人国家或社会公众（全民）的利益没能有效反映，作为国有资源所有者代理人的相关部门及其人员权力过大且没有得到有效的约束。

加快完善制度设计，铲除腐败土壤

主持人：您认为整治资源领域腐败的关键是什么？

肖鹏：整治资源领域腐败的关键在于完善制度建设，强化制度的执行力。国土资源部门拥有行政审批权、行政执法权和大额预算资金的管理和支配权。这些权力关系着国计民生的基础面，权力寻租的空间很大，较为容易滋生腐败等问题。从近几年来，我国部分地区在国土资源领域出现腐败大案要案的情况来看，大都在这样一些关键环节上出现问题。这说明我们在这些重要环节和部位还存在着制度不够完善落实监督不够到位的问题。

唐云锋：如前所述：打破权力本身的垄断，在权力领域引入竞争；同时加强对权力的监督，特别引入体制外的社会监督以提高权力运作的规范性与透明性。

傅道忠：整治资源领域腐败的关键是要进一步简政放权，进一步规范权力运作，对腐败零容忍。

李建军：整治资源领域腐败关键在于改革国有资源开采权转让定价机制和流程，规范国有资源所有权代理人（资源管理部门）行为，加强对资源行政管理部门及其人员监管，以严刑峻法加大对行贿和受贿双方问责。同时，对于资源开采中的各种审批和资格证照，该归并整合的归并整合，该放还社会的放还社会，减少租金存在的空间。

主持人：严查资源领域腐败是今年的反腐重点，在这样的背景下，应如何挤压资源领域 “设租”、 “寻租”空间，探索资源领域腐败治本之策？谈谈您的看法。

肖鹏：第一，强化制度的顶层设计，健全和完善各项规章制度，形成不敢腐的制度框架。使手中握有审批权力的官员，对制度有一种“千万莫伸手、伸手必被抓”的敬畏心。第二，提高政府运行的透明度，加大群众的参与度。建立政府权力清单，向全社会公示。加大监督力度，在矿业权出让方面，严禁领导干部违规插手和干预，严格执行招标拍卖挂牌出让、工程招投标的相关制度和规定，增强透明度，从根本上杜绝矿业权出让的腐败行为。另外，要不断提高群众的参与度，让群众直接参与决策全过程，将涉及群众利益的各项政策、办法、程序全部公示，切实增强工作的透明度。第三，借助信息化手段，形成不能腐的技术保障。推进矿产资源系统信息化建设，逐步将行政办公、矿产审批、矿产交易全部网上运行，逐步实现“全领域覆盖、全业务应用、全流程监控、全方位保障”，最终达到公共权力透明化、行政服务格式化、流程管理规范化、监控预警实时化的水平。

唐云锋：就这方面，本人还是那个观点：严查资源领域腐败本质上还只是本轮反腐运动的一个延伸与拓展，只能治标，谈不上治本。要说治本还是如前面所说的，打破权力本身的垄断，同时加强对权力运作的监督，具体点就是政府退出对各种资源的控制，当然这又必须以政治制度的改革为前提，而不是简单反腐运动所能解决的。

傅道忠：一是各级党组织要切实选好人用好人，正风气肃纪律，强化源头预防腐败；二是各级纪委要进一步强化监督，对腐败零容忍，坚持有腐必反；三是要加强理想信念和职业道德教育；四是进一步完善资源开发和管理监督等各项制度，从源头上预防腐败的发生。如坚决剥夺地方政府的矿业开采审批权，改变对资源富集地区的政绩考核导向；建立矿业权有形交易市场，推进国有资源配置的市场化进程；建立健全监管权力风险监控体系，全面推进官员财产申报制度；积极推进资源领域政务信息公开，以公开促公平公正；五是进一步加强制度执行力，规范权力运作。

宋立根：一是从用人源头上预防腐败的发生；二是从监督管理体制机制入手；三是建立完善资源领域干部不愿腐、不能腐、不敢腐的长效机制；四是从紧从严落实资源管理规范制度政策。从制度层面预防和整治资源领域腐败，强化国有资源配置的市场化，建立矿业权有形交易市场，通过市场实现公平、高效配置，减少审批事项、简化审批环节，完善招标、拍卖、挂牌、公示等制度，尽快引入社会听证、媒体监督等机制，将资源配置的全过程置于社会和公众的监督之下。遏制地方短期逐利行为，提高资源补偿费费率，与国际上通行的矿产资源矿产权利金接轨，对资源税费垂直征收。

李建军：严查资源领域腐败对于减少资源领域设租、寻租有重要价值，但这种非制度性的、自上而下的模式，不是资源领域腐败治本之策。整治资源领域腐败关键在于改革国有资源开采权转让定价机制，改革完善包括资源行政管理部门在内的行政部门组织和运行制度，构建对资源行政部门的自上而下、自下而上双向监督制度，人大、司法机关和其他行政机关对资源管理部门的监督制衡机制，并加大行受贿双方的惩处问责，提高违法成本。■

（本栏目责任编辑：阮静）