如何把握和划分政府与市场边界

李天舒

【摘要】在经济体制改革进入深水区后，处理好政府与市场的关系，成为现阶段我国全面深化改革的核心和重点。处理好政府与市场关系的首要前提是合理划分政府与市场的边界，需把握四个重点：建立全国统一开放、竞争有序的市场体系;明确划分不同层级政府间的事权财权关系;深入推进行政管理体制改革;大力培育和发展各类社会组织。

【关键词】全面深化改革 政府与市场边界 行政体制改革

【中图分类号】D6                    【文献标识码】A

随着社会主义市场经济体制改革的逐渐深化，党和国家对于政府和市场的关系越来越为关注，党的十八大报告强调“必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”①。党的十八届三中全会《决定》提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”②要处理好政府和市场的关系，首先应对政府和市场的边界作出合理划分，在此基础上，才能够在资源配置方面全面发挥市场的决定性作用，并更好地发挥政府的作用。

政府与市场，两者缺一不可

世界各国的经济发展实践表明，一个国家的经济发展过程，实际上也就是各种要素资源不断配置和再配置过程，总体上是要素资源的配置效率不断提高。对于不同国家所采用的不同经济体制，有着不同的资源配置方式与之相适应，但同时也产生了不同的资源配置效率和配置效果。建立和发展中国特色的社会主义市场经济体制，是我国经济体制改革的总体目标，也是30多年改革开放实践过程中我国经济发展方面所取得的最大成就。从传统的指令性的资源配置方式走向以市场自发调节为主的资源配置方式，逐渐提高了市场在配置各种资源要素方面所发挥的基础性作用，与此同时，国家通过对经济实行总体的宏观调控，极大地促进了生产力水平的提升。改革开放30多年来，我国经济发展速度大大高于全球平均水平，综合经济实力大大增强，广大人民群众的生活水平显著改善，全面建成小康社会进程持续推进。

按照古典经济学和新古典经济学的基本理论，市场是配置要素资源最为有效的形式，完善的市场体系有利于各种市场信息的有效传递，有利于发挥价格机制的作用，激发微观经济主体开展生产经营活动和创新活动的积极性，从而创造更多、更高质量的社会产品和服务。但同时也应该看到，市场并不是万能的，市场也有其固有的缺陷，1929年美国经济大萧条的出现，以及21世纪美国次贷危机的爆发，都在事实上证明了这一点。为此，在提高市场配置要素资源的基础性作用的同时，政府部门必须发挥其在调控宏观经济、构建社会保障体系等方面的应有作用，以克服市场经济本身所固有的缺陷，解决部分行业和领域的市场失灵问题，以在总体上提高全社会的资源配置效率和水平。尤其是在经济发展面临重大挑战和难题的时候，政府部门适时地出台相应的宏观调控政策至关重要，1998年亚洲金融危机和2008年全球金融危机爆发后，我国政府通过出台相应的货币政策和财政政策，有效地避免了金融危机给我国经济所带来的消极影响，充分地证明了科学的宏观调控政策的重要性。

实践证明，中国的市场经济是社会主义体制下的市场经济，与资本主义体制下的市场经济有着本质的区别。全面发挥社会主义制度优势和市场经济的体制优势，用好政府宏观调控这只有形之手和市场机制这只无形之手，是完善和发展中国特色社会主义市场经济的应有之义。在中国特色社会主义制度下，市场配置要素资源的作用和政府调控宏观经济的作用相辅相成，两者缺一不可。

划分政府与市场边界的重要性

中国改革开放30多年来的经济社会转型和发展实践已经表明，完善的市场体系、健全的市场机制，对于要素资源的优化配置以及经济的持续健康发展具有不可替代的决定性作用。但与此同时，我们也能够发现，中国目前仍处于全面完善社会主义市场经济体制改革的过程中，现阶段，还有很多尚不完善的、有待于进一步解决的各种阻碍经济社会持续健康发展的体制和机制问题。这其中表现最为突出的，就是政府和市场的关系问题。其主要体现在两个方面：一是在某些领域，政府部门所掌握的权力依旧过大，政府部门对经济活动的行政性干预较多，很多时候，本应以市场机制来解决的问题，习惯性地采用了计划体制下的传统思维;二是在某些领域，政府部门则没有完全发挥自身的应有职能，对于公共事务的管理和公共产品的供给，没有达到最优化。

但是应该注意的是，无论是经济学的基本理论，还是各国的经济发展实践，均表明政府和市场都不是万能的。在现实经济社会生活当中，既存在着政府失灵，也存在着市场失灵。在经济社会发展方面需要合理界定和划分政府与市场的边界，基于此来全面发挥政府和市场合力的重要性。按照理论上的逻辑，一般来说，对于政府与市场边界的界定和划分，应遵循如下基本原则：“凡是市场机制能够充分发挥作用，资源能够实现有效配置的就不需要政府干预;凡是存在市场失灵，市场机制不能有效发挥作用的地方，就需要政府干预”③。从这一意义上来讲，党的十八大报告中所提出的要“尊重市场规律”，实际上也就是强调要善于用市场经济的思维思考问题，以市场体制中的价格机制来调节和配置各种要素资源;党的十八届三中全会《决定》中提出要“使市场在资源配置中起决定性作用”，实际上也就是要求我们必须培育全国统一的市场体系，制定公平竞争的市场准则，让价格机制能够全面形成，并使价格机制能够充分发挥调节资源的作用。从这一角度而言，党的十八大报告和十八届三中全会关于经济体制改革的核心论述，是一脉相承的。而对于党的十八大报告和十八届三中全会中所提出的“更好发挥政府作用”，则主要是指政府部门重点要更好地发挥四个方面的职能：一是调节职能，即实现并保持社会总需求与总供给之间的平衡，保证物价总体稳定，保持国民经济持续健康发展，避免国家经济出现大起大落;二是监管职能，即各级政府部门要制定相关的政策和规则，对市场主体和市场行为严格监管，维护正常的市场秩序，保护各经济主体之间以公平竞争的市场规则开展经济活动;三是管理职能，即政府部门要努力创造一个和谐有序的经济社会环境，及时处理现实中出现的各种经济社会问题;四是服务职能，即政府部门要提供更多的、更高质量的公共产品和公共服务，为广大人民群众和市场中的相关经济主体提供开展公平竞争的必要基础和条件。总而言之，更好发挥政府作用，一方面要求政府部门必须发挥自身所应有的各项职能，做到不缺位，另一方面要求政府部门不能干预市场主体的正常经济行为，做到不越位。

划分政府与市场边界需把握四个重点

一是建立全国统一开放、竞争有序的市场体系。全国统一的市场体系，指在整个国家范围内，在社会分工不断细化、商品经济不断成熟的过程中，形成的各地区、各行业、各领域间相互依存、优势互补、统一协调的市场体系;全国开放的市场体系，指在整个国家范围内，随着市场体制的不断完善，地区间、领域间、行业间经济封锁、保护主义等问题得到解决，各种要素资源和商品依价格机制和统一市场规则，能够在全国范围自由流动和配置。自实施改革开放以来，建设全国统一开放的市场体系，一直是党和国家所要努力实现的重要目标之一。虽然自1992年党的十四大以来，随着我国经济体制改革的加快推进、社会主义市场经济体制的建立和不断完善，以及完善市场体系、规范市场行为的相关法律法规相继出台，我国在打破地区、领域、行业封锁，继而在建设全国统一的市场体系方面取得了一定进展。但是在当前，各类隐蔽性的经济封锁行为和保护主义在很多地区、领域和行业仍然盛行，全国统一的市场体系在当前尚未全面建立。为从源头上解决经济封锁和保护主义动机，在今后，应进一步加快调整以GDP为核心的地方政绩考核体系，并在新的地方政绩考核体系中，赋予基本公共服务均等化、公共设施基本完备以更高的权重，以此来提高地方政府全面放开市场的动力和积极性，推进有关政令在全国范围内得到统一落实、保证全国市场统一开放。

竞争有序，是指相关市场主体在统一的市场秩序下，通过公平竞争来开展各种经济活动。众所周知，竞争有着优胜劣汰的内在自然法则，其对于鼓励创新、激励进步等方面有着不可替代的积极作用。因此，竞争不仅是经济健康、持续发展的动力，同时也是发展社会主义市场经济的内在要求。当前，我国部分行业和领域市场秩序依旧较为混乱，特别是在城乡结合地区和农村地区的集贸市场，诸如假冒伪劣、以次充好、缺斤短两等无序现象较为普遍地存在，不但扰乱了正常的市场秩序，也损害了广大人民群众的正当利益。这些问题的出现，虽与政府部门的监管不到位有关，但更多地是由于相关市场规则制定或落实的不完善所致。今后，应在全面深化改革的过程中，致力于构建严格的市场规则体系，为全社会创造一个公平的竞争环境，继而有效地维护良好的市场秩序，为更好地发挥市场配置资源的决定性作用奠定基础。

二是明确划分不同层级政府间的事权财权关系。“中国现行分税制财政体制运行近20年，有效缓解了中央财政困境。但随着时间推移，对地方财政运转的不良影响也日益明显。”④目前的分税财政体制中，事权划分方面存在的最大问题，主要就表现为财力相对集中在中央和省一级，而事权则更多地被分散到了市县一级。一方面，大量的财政支出责任落在了市县基层政府身上;一方面，市县基层政府部门自身可支配的财力又非常有限。因分税制自实施以来，始终没有明确解决各级政府部门间的事权和财权关系，以至于很多本应通过完善的财政收支体系来解决的问题，实际上却是依靠上下级间转移支付这种非市场性的分配方式来解决的，继而也引发了各种经济社会问题。在今后，应按照政府公共财政的基本框架和基本公共服务均等化的基本要求，明确界定和划分各级政府部门间的事权关系，并以此为准则，向各级政府部门配备相应的财力。与此同时，要加快捋顺各级政府部门间的财税关系，对于责权划分等基本制度，要以法律的形式对其加以进一步规范。

三是深入推进行政管理体制改革。自1978年开始改革开放以来，特别是自2002年党的十六大以来，各级政府部门紧紧围绕向服务型政府加快转变这一目标，不断强化对于自身的建设。但是与经济社会领域所发生的深刻变革相比，各级政府的行政管理理念、行政管理体系、组织结构、决策和执行机制等方面与广大人民群众的实际需求，以及与全面深化社会主义市场经济体制改革的根本要求还存在较大差距。在行政管理理念方面，部分行政机关和相关公务人员仍习惯于用计划体制下的思维来思考问题和制定决策，市场化意识依旧非常淡薄;在行政管理体系方面，存在行政管理层级过多，各级行政管理部门交叉错位、整体公共服务能力较弱等问题;在组织结构方面，存在行政管理部门众多、职责重叠、权责脱节，以及行政审批链条过长等问题;在决策和执行机制方面，存在信息传递不顺畅、决策方式不科学、执行机制不完备、监督和管理不到位等问题，以至于在行政审批的过程中，某些干部滥用手中所掌握的职权，以权谋私、收受贿赂等问题仍然存在，使得近年来的行政成本始终处于高位。

为合理划分政府与市场的边界，进一步捋顺政府和市场的关系，深入推进行政管理体制改革势在必行。首先，要树立服务群众、服务社会的意识，加快服务型政府建设步伐，在下放不必要的行政审批权和减少政府部门对微观经济活动干预的同时，不断强化政府部门社会管理和公共服务的职能，努力做好政府职能转变的加减法;其次，要不断优化政府结构，加强制度建设，建构科学、完备的行政管理体系和流程。继续推进大部制改革，进一步完善中央与地方的关系，是今后行政管理体制改革的一个重点方向。在机构重组的过程中，可能有些部门要合并在一起，有些部门可能面临被撤销或降格，对于这些情况，相关部门和个人必须从全局出发，客观看待。此外，在完善中央和地方关系的过程中，应加快调整中央政府与地方政府之间的财税结构，并着力于处理好地方政府与当地企业之间的权利义务关系。

四是大力培育和发展各类社会组织。随着政府职能不断向服务型转变，中国社会愈来愈需要更多的社会组织来承担部分公共事务的管理和公共产品和服务的供给职能，这已在学术界形成了基本共识。据统计，截至到2012年底，我国共有各类社会团体、民办非企业以及基金会等社会组织近50万个，自成立以来，这些社会组织在经济、政治、文化、社会、医疗、教育等行业和领域，发挥了独特而重要的作用，已成为衔接政府与市场的不可或缺的纽带，成为党和政府与广大人民群众展开有效沟通的桥梁，成为我国经济社会发展过程中的一支不可或缺的力量。

但是应该说，在现阶段，因制度和体制上的限制以及监管体系的不到位等问题，很多社会组织在发展过程中面临诸多障碍和问题。一些社会组织实际上存在“官办、官营、官管”的现象。在今后，中央应加快建立一套完善的有利于推进社会组织发展的科学指标体系，继而将发展社会组织纳入到经济体制改革的总体布局之中，逐步提高各类社会组织的数量和质量。在这一过程中，应进一步减少政府部门对社会组织建立与运转的行政化干预。与此同时，各级政府应将城镇社区、广大农村地区微观层面的管理和服务职能逐步转交给社会组织，全面建立起由政府向社会组织购买公共产品和服务的科学机制。

小结

在全面深化社会主义市场经济体制改革的进程中，处理好政府和市场的关系，首要的前提，是要准确把握并合理划分政府与市场的边界，核心是要通过坚持社会主义市场经济体制改革这一根本方向，在重点领域和关键环节的改革上取得突破，并且要进一步调整和完善相关体制和机制安排，为更好发挥市场在资源配置中的基础性作用创造制度前提。与此同时，加快转变政府职能，发挥政府这只有形之手在维护市场有序运转、保持宏观经济总体稳定方面的积极作用，也是合理划分政府与市场边界的一个重点，要不断加强和改善政府部门宏观调控的科学化水平，与市场配置要素资源的无形机制形成合力，进而在总体上实现各种要素资源的更为优化配置，保证国家宏观经济的平稳、健康、持续发展。

（作者为中国社会科学院研究生院政府政策与公共管理系博士研究生）

【注释】

①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗—在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，2012年11月18日。

②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月16日。

③王玉珍：“正确处理政府与市场关系的几个关键因素”，《改革与开放》，2013年第19期。

④“各级政府的事权和财权需明确划分”，《新华日报》，2013年8月28日。

责编 / 王坤娜