苏南地区环境治理困境及ENGO作用分析

高福兴

摘 要：目前影响苏南地区环境治理的因素主要有环境问题突出和ENGO被政府边缘化。而导致困境产生的原因是政府责任意识不明确、制度建设有缺失、政府对ENGO作用认识程度不够。根据苏南地区ENGO的产生特点和发展现状，建议政府应该更加注重发挥ENGO在资源整合、信息供给、倡导和促进政府之间协同治理的作用，从而深度参与环境治理，构建有利于苏南地区生态文明建设的多方参与体系和社会治理体制。

关键词：苏南地区;环境治理;困境;ENGO

中图分类号：C915   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）34-0089-03

改革开放30多年，我国从中央到地方建立了系统化的环境保护机构，环境法律体系也日益完善，政府环保部门的权力越来越强[1]，这些举措对于环境治理固然有用，但是只靠行政力量无法达到环境治理的目标。因为，单一的政府推动是有限的，环境治理需要社会协同和公众参与。由于苏南地区政府责任意识不明确、制度建设有缺失、政府对ENGO认识程度不够，从而导致了苏南地区环境问题突出的问题。

一、苏南地区环境治理的困境及产生原因

（一）苏南地区环境治理的困境

1.苏南地区环境问题突出

在苏南地区，影响着人们生活的污染主要有：水污染、大气污染、固体废物污染等。改革开放以来，苏南地区传统的轻工业转向纺织、冶金、化工等。然而，在消耗大量自然资源的同时，也使得各类污染事件频发，水污染尤为严重。无锡太湖蓝藻暴发，迅速引发了整个城区上百万人的饮用水问题，情况十分危急。湖水的污染也致使周边生态环境急剧恶化，因此，太湖流域成为国家和地方政府治污的重点地区。2011年PM2.5首次进入公众视野，人们对空气质量的关注进一步加强。根据2013年国家环保部和江苏省环保厅公报关于天气的记录中，苏南地区PM2.5和PM10均超标，空气质量达标率为53.6%～68.3%，①情况不容乐观。而PM2.5主要由大量的工业生产、汽车尾气等产生。农工商业的用地、城镇化的迅速发展，使得土地日益成为稀缺的资源，固体废弃物的污染使土地的可利用率不断下降，农业用地不断减少。

2.ENGO在环境治理中被边缘化

综观国内外环境治理的经验，民众环保意识觉醒、社会力量参与乃至全民参与环保都是必不可少的。然而，苏南地区的ENGO很少参与环境公共政策的制定。北京的ENGO，如自然之友，卻常常受邀列席环保局的会议。每年人大会议期间都会提交相应的环保提案，首钢搬迁一事，②就是自然之友1997年所做的提案。从这个角度可以说，ENGO在苏南地区的环境治理体系中是被边缘化的，这也在某种程度上说明了政府对ENGO的认识度不够。

（二）环境治理困境的原因

1.政府责任意识不明确

生态环境的保护，是服务型政府的职责之一。科学发展观的提出要求政府需要做到统筹兼顾，而在实际操作中，苏南地区的政府一方面只重视经济发展而忽视环境保护，另一方面也包括环境治理过程中只强调自身作用而忽视社会力量。

苏南地区的政府片面追求GDP的高速发展，以无锡市为例，在太湖污染事件之前的2006年，它的GDP总量位居全国第九，工业产值位居全国第七。但是，在经济快速发展的同时，政府却没有意识到追求绿色GDP和保护环境的责任。各类机械制造加工厂，造纸厂、印染厂、化工厂遍布苏南各地。所以，太湖污染事件后，政府将沿湖各类高污染、高能耗等企业进行取缔或另选厂址进行改造升级。而由此形成了政府追求经济发展的责任和对环境保护责任的对立面，经济发展也就意味着环境受到污染。

习总书记强调，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”[2]。因此，环境治理是全社会的事情，应该由社会的各个主体进行参与治理。但是，苏南地区的政府在环境治理过程中，始终处于一种绝对的核心主导地位，在主导了经济发展的同时，产生的环境问题政府也要靠自身的行政手段进行治理，忽视了企业、公众及社会组织的力量。长此以往也会使这些主体产生对政府的依赖性，认为环境的治理就是政府的事情[3]，这样会加重政府的负担。因此，环境治理的责任应是全社会的，每个主体都应该有明确的责任，政府的责任在于宏观把控，制定政策，资金投入，放开渠道等。

2.制度建设缺失

十八届四中全会的召开，使全面依法治国的理念更加深入人心，环境治理政策和制度的建设就更加重要。改革开放以来，我国颁布了关于环境治理的各类法规和条例，自第一部《环境保护法》（1989年）到新《环境保护法》（2014年）的修正，中间相隔25年。理念的落后导致了人们对自然价值和权利的忽视[4]，这25年出现了很多新情况、新问题，环境保护法的一些条例已经不适用于现代社会，制度的落后，必然导致执法力度的薄弱。德国作为发达国家，在环境治理中首先就是推行环境立法先行[5]。有了各类制度和法规，执法的力度也是环境治理的重要因素。在很多地方，政府有时为了地方经济的发展，而不得不为污染型企业开绿灯，这种“家长主义”的做法会给公众留下“污染猜想”的空间，导致公众对政府的不信任。

3.政府对ENGO作用认识程度不够

我国创制的环境治理政策大致可以分为命令控制型、经济刺激型和社会型。社会型政策工具的主要载体和渠道就是通过各种各样的NGO，运用横向或自下而上的方式，发挥其观念倡导和行为改变的独特优势。苏南模式下的环境治理政策以往过于强调命令控制型政策和经济刺激型政策，这样做虽然可以集中力量办大事，但是会导致政府无休止投入，造成资源的不合理利用。以2007年爆发的太湖蓝藻事件为例，各级政府先后投入了上百亿元进行太湖的治理，虽然初见成效，但是生态环境的恢复远远没有这么快。与此同时，ENGO也没有发挥其应有的作用，只能做些简单的环保活动。

二、苏南地区ENGO的产生特点及现状

（一）ENGO的产生特点

在政府责任意识不明确、环保制度缺失等情况下，苏南地区的ENGO却在不断地产生和发展，这与苏南地区公民意识较早地萌发是密不可分的。进入新世纪以来，各种公益、慈善组织纷纷成立，越来越多的市民愿意加入一个义工组织，做一个服务他人和社会的志愿者。ENGO作为第三部门也积极地参与到环境保护中，弥补政府单一主导产生的不足。

1.道德自觉催生草根组织

很多非政府组织的名称都含有“爱心”“义工”等字眼，如“欢乐义工环保协会”“常州义工联”“苏州小红帽义工协会”等。从这些名字就可以看出，这些组织产生的内在动因就是一种道义、爱心、奉献精神或者服务意识，因此，它们关注身边的弱势群体，也关注到周围的社会问题，自然也包括了环境问题。在组织的创建过程中，创始人往往起着主导作用，而影响创始人的恰恰又是其强烈的自我使命感和利他主义。使命导向是社会组织发展的精神动力，也是其日后长久发展的持续动力。而利他主义者在投身环保事业的同时更多考虑的是子孙后代，这种利他主义在维系和支持着一批人一批组织的发展。

2.价值归属维系组织动力

ENGO的产生和发展是社会个体自觉意识成长的体现，但是要成为一种自上而下的组织形态，还需要具备必要的支持性资源。这些资源一方面来源于原有体制内资源的释放，另一方面更需要的是市场和民间的横向支持。

在组织产生和维系的动力中，还有一个重要的方面：自我归属感与自我价值的成就感。根据马斯洛的需求层次理论，每个人都有归属与自我实现的需要。一些社会成员可能在家庭、工作场所得不到自我实现感，而在社会组织奉献过程中得到这种满足感。他们会选择继续这种“双赢”的局面，通过不断付出来实现自我价值的满足，在帮助组织发展壮大的同时也为自己的生活增添乐趣。

3.社会支持促进组织发展

ENGO的发展离不开政府对其合法性的确认。但是，诸如资金来源、人才管理、日常活动等方面都很大程度上依赖于政府以外的主体。

在ENGO的活动中，公众的积极参与为环保组织提供了源源不断的动力。企业的支持也为其提供了必要的资金支持，而ENGO也能提升企业在社会上的良好形象，因此，企业和公益组织之间就形成了良好的合作方式。苏南地区ENGO在充分利用有利的社会资源的同时，也不断提升自身的能力建设。

（二）苏南地区ENGO的现状

“社会组织最基本的维度便是它的规模或能力”[6]，这个维度的考察应该包括雇员数量、志愿者雇用水平、慈善捐款金额、公民社会部门的多元化程度等因素。苏南地区共有100多家环境保护公益组织（包括学生环保组织在内），①不乏像绿石环境网络行动、绿色江南公众环境关注中心等专业的ENGO。公益组织的工作人员一般由在校大学生、在职人员、退休老人或者专门从事NGO的人组成。这些人学历相对较高，有一定的从业热情，因此，充分调动他们的积极性、培养他们的工作热情可以为组织带来更多源源不断的活力。而且，高比例的高学历人员，可以带来更高水平的ENGO的产生和发展。通过招募大量的专业人才，如社会学、管理学、环境工程等专业的人才，可以使ENGO向更深的领域发展。随着组织的不断壮大，可以为高素质的人才提供机会与平台。

三、ENGO在环境治理中的作用分析

ENGO作为环境治理的主体之一，应该充分發挥其在环境治理中的资源整合、信息供给、倡导和协同治理的作用。环境的治理不是一蹴而就的，生态的恢复更是需要时间的积累。要想实现“绿水青山就是金山银山”的梦想就需要调动社会各方的力量参与其中，尤其是发挥ENGO的作用。

（一）资源整合是其基本的作用方式

相对于政府的权力导向和企业的利润导向，ENGO的优势在于其明确的使命导向[7]。这个优势也使得本来分散在政府、社区、公众、企业等各方面的资源具有了导向性，能够集中调动并用于环境保护。某种程度上，来自政府、企业、社会等方面的支持可以使ENGO能够充分调动自身的积极性，全身心地投入到环境的保护中。

无锡太湖之音志愿服务团队举办的活动，绝大多数都是志愿者策划执行，综合调动多方资源来做活动。该组织的志愿者中有医生、教师、工程师、社会工作者等，尽管背景不同，但抱着对保护环境的一股热情，贡献着自己的知识、技能、经验，乃至各种设施、工具。ENGO作为一个中介、联络者、协调者，把项目运作起来。

一个环保组织可能专职工作人员很少甚至没有，但是这些志愿者中蕴含着广泛的社会关系网络，都是组织的宝贵财富。这些社会资本一旦集中用于环境保护，ENGO也就发挥出了资源整合作用，就能够以小博大，产生很大的影响力。

（二）信息供给是其与公众沟通的重要渠道

环境信息的有效供给，对避免公众误解、便利公众参与和化解环境公共危机都具有极其重要的意义。在各方的努力推进下，《环境信息公开办法（试行）》自2008年起施行，但是环境信息的公开依然是一个难解的敏感问题，瞒报信息、谣言四起的现象依然时有发生。这种情况其实也反映出，环境信息公开的渠道不足，公众对环境信息的巨大需求未能有效满足。

ENGO作为政府和公众的中介，基于自身对环境的专业和关注，能及时有效地传递政府的相关环保政策、法律和制度以及公众关心的环境信息。

无锡的二泉网志愿服务团队通过组织市民志愿者参观藻水分离站，参与水质监测的过程。用实地考察的形式，增加了对市民的说服力。这样的ENGO提供了一种开展活动的渠道和方式，便于公众与政府和企业的接洽，能够使民众获得真实有效的环保信息。这些信息供给的做法，成为公众了解和参与环保的重要依据，同时也慢慢树立起了ENGO的环保形象，减少了政府和公众的“邻避冲突”[8]。

（三）倡导是其调动公众参与互动的形式

所谓倡导，指非政府组织影响公共政策和公共资源分配决策的过程。倡导不同于宣传，宣传是单向度的，而倡导强调的则是一种社会影响力，是一种双向互动的过程;宣传是一种比较初级的作用，倡导则是公民环保意识的回应。清华大学的贾西津副教授认为“所谓倡导，指非政府组织影响公共政策和公共资源分配决策的过程”[9]。因此，通过非政府组织的倡导，能让公民有序参与公共决策、提升和改善政府的行为。苏南地区ENGO早期发展的过程中绝大部分是起着宣传的作用，但是随着组织的壮大和专业化的加强，逐渐成为公民参与公共决策的途径。

通过ENGO的倡导，使公众不光了解生态文明核心价值观，而且能够积极投身到环保，使其自愿做出符合政府意愿的环保行为，从自身做起，从身边做起，形成人人、事事、时时崇尚生态文明的社会新风尚，为生态文明建设奠定坚实的社会、群众基础。无锡太湖之音志愿团队就是用各种喜闻乐见的形式，将环保的理念传递给大家，带动更多的人参与环保。

（四）协同治理是其发挥地区独特优势的手段

苏南地区具有地缘相近、社会历史条件相似等特点，因此在治理某一方面问题时可以相互配合，协同治理。协同治理是建立在共同利益上的，由地方政府之间协商、协同和合作形成跨行政区域的强制力，从而促使地方政府合力确保和引导多层次利益主体共同参与合作的环境污染治理机制[10]。苏南地区的ENGO最大的优势就是能促进政府之间形成利益点，搭建政府合作平台。如苏州的绿色江南公众环境关注中心会定期将太湖流域的水和空气等环境监测报告和日常的一些污染事件公布到网上，使社会形成对政府改善环境的压力。由于苏南地区大部分处于太湖流域，太湖生态环境的变好是政府间共同的利益，从而会使政府间形成更多治理上的合作。

改善生态环境是以使命为导向型的ENGO最大的特点，这些公益组织之间的合作与交流也多以环境保护为出发点，不涉及经济利益。而政府各部门之间因为环境治理产生各种矛盾，使环境改善难以推进。所以，ENGO之间的合作能为政府提供一种借鉴，共同的利益应该使政府内部之间形成合力，而不是张力。

四、总结

公众环境保护意识和环境权益意识不断增强，人们需要有一个平台和组织来参与环境保护。ENGO的发展为苏南地区的环境治理提供了一支社会参与力量，弥补了由政府单一治理手段产生的不足。通过其整合社会各方资源的能力，将政府、企業、公众的有助于环境保护的力量纳入其中，建立一个政府—企业—公众—社会组织多方参与的持久的环境治理体系，使苏南地区政府间在明确自身责任的情况下，用协同治理的手段共同面对环境污染问题。只有这样，才能实现习总书记提出的“看得见、摸得着、能受益的成果”，才能实现美丽中国的新梦想。

参考文献：

[1]王蔚.改革开放以来中国环境治理的理念、体制和政策[J].当代世界与社会主义，2011（4）：178-180.

[2]良好生态环境是最普惠的民生福祉——论生态文明建设[N].光明日报，2014-11-07（1）.

[3]晋海.走出环境治理的困境：我国公众参与机制的建构与运行保障[J].生态经济，2008（1）.

[4]王芳.结构转向：环境治理中的制度困境与体制创新[J].华东理工大学学报，2009（2）.

[5]邬晓燕.德国生态环境治理的经验与启示[J].当代世界与社会主义，2014（4）.

[6]莱斯特·M.萨拉蒙.全球公民社会——非营利部门国际指数[M].北京：北京大学出版社，2007.

[7]彼得·德鲁克.非营利组织管理[M].北京：机械工业出版社，2007：85-90.

[8]徐祖迎，朱玉芹.邻避冲突治理的困境、成因及破解思路[J].理论探索，2013（6）.

[9]贾西津.中国公民参与的非政府组织途径分析[J].中国非营利评论，2007（1）.

[10]李正升.从行政分割到协同治理：我国流域水污染协同机制创新[J].学术探索，2014（9）.