PPP模式

张建梅　张超

张超（1997-），男，山西大同人，吉林财经大学税务学院2014级硕士研究生，研究方向：税收政策。

摘 要：我国目前大力倡导准公共产品的提供方式—PPP模式，PPP模式有其自身的必要性、可能性和优越性，结合国外经验，进一步完善PPP模式的制度环境和利益协调机制，真正实现公私合作的双赢局面。

关键词：准公共产品；PPP模式；利益共享；风险共担

萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》首先使用公共产品一词，萨缪尔森解释，公共产品是指每一个人对这种产品的消费并不减少他人也对该产品的消费。公共产品分为纯公共产品和准公共产品，其中纯公共产品具有非排他性和非竞争性例如国防，首先国防作为一种纯公共产品一方面不能排除他人消费即都受国防的保护，其次一人对于国防的消费不会相应减少他人的消费即新增一人消费某纯公共产品的边际成本为零。而准公共产品是一种具有非排他性或非竞争性的产品例如公有牧场尽管具有非排他性但是牧民之间却具有竞争性；桥梁尽管具有非竞争性但是通过设置收费站具有排他性。

根据成本补偿理论，纯公共产品具有非排他性和非竞争性，应该由税收进行补偿，由政府来提供。而准公共产品可以混合提供，其中混合提供包括政府补助、授权经营、政府参股[1]。PPP是Public Private Partnership的缩写，中文意思“公私合作关系”，即公共部门与私人投资者的一种合作模式。PPP模式作为一种准公共产品的混合提供方式，尽管在我国作为一种准公共产品提供的新方式，在国外发展较为成熟，1992年英国提出的PFI是PPP的典型模式，其发展PPP模式的理念是实现“资金的价值”，体现为以下方面：首先为准公共产品从设计、建设到运营整个过程提供激励；其次给公共产品的提供以开创性思路；再次实现准公共产品风险提供的共担；最后引入竞争机制促进政府职能转变。美国准公共产品的提供采用PPP模式的原因分析发现节省成本这一原因占32.41%。所以PPP模式对于减缓政府财政压力，提高准公共产品的质量具有独特作用。

PPP模式作为一种准公共产品提供的新方式，尤其在基础设施方面应用广泛。基础设施是用于保障国家或地区社会经济生活正常有序进行的公共服务系统例如道路、桥梁[2]。以桥梁为例分析拥挤公共产品的提供效率。假设拥挤公共产品的边际生产成和边际拥挤成本均为零。成本是过桥费的函数，当拥挤曲线与需求曲线不相交时代表桥梁不拥挤，边际成本曲线与横轴重合代表过桥费为零。所以收入为零，固定成本无法弥补。第一种情况，选择由私人提供，垄断厂商获得垄断利润，此时价格高，产出低，造成社会福利损失，是低效率的。第二种情况，选择政府提供，此时产出高，但是桥梁这种准共产品完全由税收进行成本弥补，一方面对于不消费该准公共产品的纳税者不公平，另一方面政府财政收入有限，应该主要提供纯公共产品。第三种情况，选择公私合作方式即PPP模式，首先桥梁作为一种准公共产品可以通过一定的技术进行排他消费，不仅可以避免“免费搭车者”现象，而且通过收费可以补偿一部分成本，减轻财政负担；其次桥梁作为一种准公共产品，其质量不容忽视，由私人部门提供，可以提高这种产品的质量和提供效率；最后有助于政府把更多的精力提供纯公共产品同时避免了腐败的滋生。

我国大力倡导PPP模式，因为PPP模式尤其实行的条件和优势。PPP模式实行的必要性：目前我国地方政府债务风险较高，无论从规模还是管理上都具有较高的风险，甚至出现“地方政府破产”的可能，尽管我国实施两轮的地方政府债务置换，一定程度上缓和了地方政府系统性风险，但是债务规模毋庸置疑。同时经济的发展，全国人民共享发展成果，实现公共产品均等化等一系列问题的解决需要大量的财政资金，仅靠政府来提供准公共产品不仅效率低，而且筹集资金的渠道有限，如何充分利用民间资本，保证公共产品的质量，PPP模式便适时提出。PPP模式实行的可能性：首先，PPP模式拥有政府部门的全力支持，我国市场经济的发展和政府职能的转型为PPP模式的实施提供了可能。其次，PPP模式具有良好的實施环境，一方面BOT在我国实施多年，为PPP模式的开展提供必要经验支持，另一方面我国也出台了相应的法律例如《招标投标法》、《抵押法》、《担保法》。最后，PPP模式所需的民间资本充足，我国民营经济发展迅速，为PPP模式的发展提供充足资金保障。

PPP模式的优越性：一有助于吸收民间资本，PPP模式不仅可以为私营企业的发展提供机遇而且在政府的有效监控下保障了公共产品的质量。二有助于缓解政府债务负担，减轻财政负担，PPP模式下，私人部门承担融资的大部分工作，减轻政府财政负担。三有助于进行项目的统一管理，降低成本，提高效率，准公共产品的提供从审批、设计到建设直至最终使用和维护都是在政府监管下，私人部门进行实施，引入竞争机制，提高了项目建设的速度和质量。四有助于分散风险，实现风险共担，目前我国对PPP模式的实施提供一系列优惠条件，降低了项目融资难度，减少了私人承担的风险。

PPP模式实质上是公私双方的一种博弈。PPP模式实施的成功与否在很大程度上取决于这场博弈双方利益与风险的分配问题。如何实现利益共享、风险共担，这需要在PPP模式开展过程中遵循以下原则：一互惠原则，PPP模式通过有效的机制，公私双方事先协商好利益分配比例，建立必要的沟通渠道，及时解决利益冲突。二风险与收益对称原则，在制定PPP项目实施机制时，不仅考虑双方利益的分配还应考虑风险与利益的匹配，比如私人部门承担大部分融资，风险较大，政府应通过优惠措施对私人部门的风险进行弥补。最后是信息透明原则，国际经验表明公私双方的信息不对称一定程度上造成彼此利益受损且不利于增强双方信任机制的建立，降低PPP模式的效率，很可能损害消费者的利益。所以保持信息的透明度对于PPP项目的顺利开展尤为重要。

我国大力倡导的PPP模式在许多方面仍然有待进一步完善，从而更加有效地发挥PPP模式的优点，弥补其缺陷。

首先，建立健全法律、法规规范PPP模式的开展，公共产品通常前期投资额巨大，回收期较长，面临的不确定性因素较多，没有较为完善的法律做保障，私人部门不敢轻易与政府部门合作。这也包括完善授权制度，简化审批立项程序，政府应该增强在决策、招商、建设、经营等各个环节的透明度，让权力在阳光下运行，防止不法官员的寻租行为。

其次，完善风险分担机制，政府部门应该更多承担政治风险和法律风险，而私人部门在融资和项目经营方面有优势，更多承担这些方面的风险[3]。信息的不对称让双方的风险加重，因此还要着力建立PPP项目信息管理系统，完善信息发布制度，使双方在充分公开信息的条件下合作，减少不必要的风险。

再次，进一步规范准公共产品的价格机制，准公共产品通过收费进行成本弥补，私人部门追求利益最大化，势必会竭力提高价格。而准公共产品作为一种公共服务，消费者期待以最低的价格获得最优的服务，这就形成了矛盾。所以在PPP项目的制定规划前期应该就准公共产品的价格进行协商，政府作为社会管理者，在保证消费者利益的前提下，合理保障私人部门的利益，发挥他们参加PPP模式的积极性。良好的价格形成机制有助于PPP模式的长远发展。

最后，建立PPP模式的专门负责机构，培养PPP模式的专业人才，尽管我国大力倡导PPP模式，但是相对于国外我国在专门机构和专业人才方面仍然非常匮乏。所以当下我国应该建立专门机构借鉴国外经验，结合我国国情研究中国特色的PPP模式，同时积极培养这方面的专业人才，为我国PPP模式的顺利开展打好人才基础。

（作者单位：1.东北财经大学；2.吉林财经大学）

参考文献：

[1] 哈维·S·罗森.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[2] Darrin Grimsey，Mervyn K.Lewis.公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命[M].中国人民大学出版社.2007.

[3] 孙海玲，吴信平.基于利益相关者的公私合营项目风险研究[J].商场现代化.2007