浅析当代中国的中央与地方关系

作者简介：褚娟（1990-），女，汉，山东省高密市，南京师范大学硕士研究生，研究方向：新时期党建理论的新创新。

摘 要：随着我国改革进入深水区和攻坚期，中央与地方政府的矛盾不断加深，两者的政策博弈也不断进入白热化阶段，两者的利益关系成为了两者的核心内容。为了消除地方从辖区利益出发解释和执行中央宏观经济政策的現象，要在制度上进行改革，努力实现良好的中央与地方关系。

关键词：中央政府；地方政府；经济与政治体制

一、改革开放以来的中央与地方关系的矛盾及特点

（一）在财政上，中央与地方财政体制改革加快了了分权化的速度。

分税制改革把事权与财权相联系，组织起中央和地方完整的税务服务体系，设立由高级到低级的税务体系；对地方政府税收的具体款项和金额进行认真核对，依次实施完整的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。“财政收入占GDP的比重和中央财政占全国财政的比重都显著升高”[1]。同时也存在财政支出的比重过低、预算外资金难以控制等矛盾。

（二）在政治管理上，为，保证地方利益，下放中央政府部分管理权，同时也产生责权不分的后果

在我国社会主义市场经济体制下，公共物品只有由政府提供。为了更好的配置公共资源，政府要尽最大努力来满足所辖范围内人民的消费喜好。对大部分公共商品来讲，我们不可能彻底明确它的受益范围，因此在划分中央与地方事权范围上有模糊的地方也是情理情之中的事情，但必将产生责权不分的后果。

（三）、在经济建设上，中央给予地方许多特权，导致地方主义倾向严重

改革开放以后，中央政府逐步把很大比重的国营骨干企业下放地方政府。地方政府从这些下放的企业中得到很大收益，并且给地方带来了巨大的经济信息和高水平的管理人才。“同时，也使地方政府树立起相对独立的意识，从而导致严重的地方主义倾向”。[2]各级政府以自我为中心，并没有认真执行中央的方针政策，而是以“上有对策、下有对策”的错误思想来应对，故意曲解中央的政策，以至于在贯彻中央整的时候变质；各级地方政府攀比现象严重，发展没有计划性，人云亦云，没有组织和原则，其行为出现短期化的倾向；另外，地方保护主义现象严重，地区经济封锁现象严重，故意破坏市场秩序，严重影响社会主义市场的有序运行和发展。

二、改革开放以来中央与地方关系走向的展望

（一）转变政府职能，推动行政管理体制改革

胡锦涛在十七大报告中指出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”[3]

第一，要想完善中央与地方关系，行政管理体制改革的重点在于划清中央与地方的职能权限，而且要密切联系我国市场经济体制改革，从而进一步健全政府与社会组织的关系，尽量发货现代化的信息技术手段的作用来管理纵向和横向之间的政务。

第二，要第一已有的职能部门进行合并，减少行政层级，协调和配合纵向和横向部门之间的关系。要密切联系市场经济发展的进程，从中央与地方要加强联系，从而实现政府职能与市场作用的相互补充和弥补。要加强中央对市场调控的力度，积极采取措施来调动地方的积极性，共同促进我国经济的发展。

第三，要明智地吸收西方社会的优秀发展成果，引进第三方部门，充分利用第三方的资源进行国家治理，健全相关的公共服务体系；要照顾地方政府的利益，逐步进行，尤其要考虑到机构精简后的人员分流与安置问题。

（二）科学合理地分配利益，均衡中央与地方的利益

第一，要把整体利益与局部利益进行恰当的划分，局部利益在服从整体利益的同时，也要实现统一性与灵活性的相互协调。地方政府要摒弃地方主义的狭隘思想，坚决贯彻中央政府的方针和政策，服从中央的整体利益，坚决维护中央的权威。同时，中央政府要尽最大可能满足地方政府的特殊利益。

第二，中央政府在制定和执行政策的过程中适当的照顾地方政府的利益诉求，尽量把地方利益包含在总体政策框架之中，在照顾各方利益的基础上制定相关政策，依据每个地区的实际情况合理配置资源。中央通过加强宏观调控，维护好各利益主体之间的诉求和愿望，使每一位利益主体都能从中央的决策中获益，从而实现社会的平稳发展。

（三）加强信息沟通，完善利益表达机制

第一，要想制定科学合理的方针和政策，就必须有良好的信息交流的平台，才能为中央和地方政府的及时交流提供机会和渠道，不然制定的方针和政策也肯定是效率低下的。

中央与地方政府不断加强信息的交流，不但有利于中央政府在采纳地方政府的各自的利益诉求后尽快出台合适的方针和政策来平衡各级政府的利益，做到科学决策，从而使方针政策更加科学合理。

第二，地方政府在知道了中央政府的思想后，要实事求是，一切从实际出发，根据当地的现实要求，采用灵活的方式和手段来地贯彻相关政策。因此，加强与各级的信息的交流和沟通是中央政府必须采取的措施，所以要“完善利益表达的机制，使各级地方政府都有机会表达自己的诉求，创造‘双赢的局面”[4]。

（四）建立公共财政体系

第一，完善转移支付制度。在我国的社会管理过程中，转移支付制度发挥了巨大作用，它是中央和地方互相约束和协调市场的重要形式，建立专门的机构，在充分调查地方政府的前提下，按照国家的发展计划和地方政府的实际情况，对转移付支实行制度性、科学性的完善，做到转移支付的制度化、民主化和科学化。

第二，健全预算管理机制。要依据事权所确定的支出责任明确中央与各级财政的支出需求，对各级地方的财权和事权进行科学划分，在我国法律范围允许内一步步分配行政和财政层级。建立和完善公共财政体系使中央和地方的共同要求，构建社会主义和谐社会使我们的共同愿望和目的，而府际和谐是和谐社会的标志之一，所以要建立公共财政体系，从而理清政府间的收支关系。

（五）健全政府权力结构体系，调动中央与地方的积极性

第一，优化政府权力结构，最重要的是清楚地知道哪些权力是需要优化和提高的。有人说要对中央与地方事权的完整构架进行划分，具体分析和勾勒中央与地方的事权范围。但这只是一种理想化的境界，原因是我国中央与地方的事权在事前就可以大体的规定下来，而且好多别的国家也有相关的经验可以为我国提供借鉴。而对这种情况，有的研究专家却持相反的态度，他们看来“如果我们想在政治的解决方案完成之前，依靠超前立法进行规划，则不会免强法律之所难”[5]。

第二，在社会转型时期的中国，中央与地方的关系向来都是领导与被领导的关系，而伴随着我国社会主义市场经济的不断发展和市场经济体制不断改革，中央与地方之间也逐渐形成了一种合作机制。引入这种合作机制的前提是中央政府与地方政府之间要有共同的利益，二这种共同利益的实现，就要不断推进政府权力结构的完善和优化，因此要不断优化中央政府和地方政府的权力关系和利益关系。

第三，在我国全力推进市场化改革的总体框架下，要根据市场经济的发展速度和程度、民主政治制度的不断健全和完善的前提下，适当调整集权与分权之间的关系，充分发挥中央与地方两个积极性。

（作者单位：南京师范大学公共管理学院）

参考文献：

[1] 冯俏彬.国家治理与财税改革[J].金融经济，2014，15

[2] 李璐.中央与地方关系法制化研究[J].商，2014，15

[3] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜.为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[R].北京：人民出版社，2007

[4] 韦林圻.中央与地方关系的复杂性及建议[J].经营管理者，2014，11

[5] 周平.中国地方制度析论[J].江汉论坛，2013，6