保护东海渔业资源刻不容缓

黄震

浙江素称“东海鱼仓、中国渔都”。海洋捕捞也是浙江沿海45万渔民、近100万渔业人口赖以生存的“生计产业”。千百年来，在浩瀚无垠的大海里，勤劳的渔民撒网，捡拾，挖掘，捕捞。在接受“大自然馈赠”的同时，也温柔的对待海洋，“猎杀不绝”，生生不息。

但近20多年来，随着捕捞业持续、快速、无序发展，这幕人与自然和谐相处的画面被破坏殆尽。鱼仓竟然闹起鱼荒。如今，东海无鱼绝非危言耸听，而是一个日益迫近的严峻的现实问题。

十二届全国人大二次会议期间，全国人大代表、浙江省人大常委会党组书记、副主任茅临生联合浙江团的其他12位代表，联名提交了《关于创新海洋渔业资源保护利用机制的建议》。

今年10月20日至10月23日，由全国人大常委会办公厅联络局和农业部渔业渔政管理局、财政部农业司等相关部门领导组成的调研组，就该项建议办理工作，专程赴浙江开展调查研究。

建议办理单位一改“文来文往”办建议，走出机关大院，深入基层一线，了解情况，发现问题，推动解决，为我们做好代表议案建议工作提供了诸多启示。

传统渔民的忧虑

东海无鱼，表面上看是渔民“竭泽而渔”，非理性捕捞的结果，但究其实质，是“双控”制度失灵、渔业部门监管不力、“油补”政策推波助澜的结果。

我国从1987年开始，对海洋捕捞渔船数量和功率实行总量控制制度（简称“双控”），但是几十年过去了，渔船的功率和数量没有减少，反而越来越多，“双控”演变成“失控”，制度严重失灵。

据统计，到2010年，全国纳入“双控”管理的近海捕捞机动渔船大约23万艘、主机功率达1300万千瓦，为1978年的6.5倍左右，此外还有大量无证从事海洋捕捞生产的“三无”船舶（浙江全省涉渔“三无”船舶核查数量共计12051艘），造成产能严重过剩。

调研中，省人大代表、象山县石浦渔村村委会主任林永法告诉调研组：“今年开渔以来，因为船多、鱼少，渔船大多减产、亏本。” “打了40多年的鱼，今年的日子最难过。”今年春汛后期，浙江省海洋与渔业局的通报也印证了当地渔民的感受：浙江沿海大部分地区无鱼可捕，东海渔业资源存在衰竭现象。

据当地渔业管理部门反映，尽管农业部三令五申，发布禁用渔具的通告，但各地使用禁用渔具的现象仍十分普遍，捕捞渔船携带并使用违规网具几乎是100%。

全国人大代表、浙江卫视主播许婷曾深入现场采访，她向调研组描述了采访中看到的大型灯光围网（三角虎网）等高强度、掠夺性捕捞方式的惨烈场景。“晚上，几百条船都开起上百盏灯，望过去，海面就是白的，比白天还白。因为鱼有趋光性，十几海里范围内大大小小的鱼，全部被捕上来了，太有毁灭性。” 捕上来的带鱼只有蚯蚓大小，鲳鱼只有硬币大小。连渔民自己都认为这是“断子绝孙”的捕捞方式。

此外，由于渔业部门海上执法力量严重不足，违反伏季休渔规定进行捕捞，非法跨海区生产等违规捕捞行为也屡禁不止。

“油补”政策推波助澜

2006年，随着油价的大幅飙升，国家出台渔业油价补贴政策，以减轻渔民捕捞成本。这项民生政策，一方面促进了渔民增收，另一方面也吸引了大量工商资本进入海洋捕捞行业，产生了一批以资本投资收益为目标的捕捞渔船，催生了一个坐收渔利的“船东”阶层。

据当地政府部门反映，渔船价格被热炒，导致渔船报废淘汰制度基本名存实亡，还吸引了全国各地的非渔劳力大量进入。按照“油补”政策，捕捞渔船需要从事捕捞作业3个月以上才能取得油补，等于变相鼓励捕捞生产。致使本已经严重过剩的产能继续无序膨胀。

此外，围海造地、海岸硬化等海上工程以及陆源污染物排放造成的海域污染，加剧了整个东海日益濒临荒漠化。

古语有云：“不涸泽而渔，不焚林而猎”。不论是近海快速工业化，还是渔业掠夺式捕捞，无疑都是人类向自然过度索取，而在近海上演的一起典型的公地悲剧。解铃还须系铃人。破解海上的公地悲剧，需要强有力的“公地管理员”。

像抓酒驾一样抓渔业违法行为

调研中，代表与建议办理单位进行了充分的沟通与交流，并一起到渔区实地踏看，进一步摸清了情况，认清了问题的症结所在，对推动落实相关代表建议的紧迫性有了更新的认识。调研中，及时调整和完善了答复内容，形成了“打击、控量、转产”的解决思路。

目前，我国海洋渔业资源开发利用存在的种种问题，一个重要的因素在于执法监管不到位。调研中，当地渔政部门反映，查扣的不少外省“三无”船舶都有当地政府核发的“地方粮票”。由于各省海域毗连，各地的执法松紧度不一，给渔业部门的执法带来难题。

海是流的、鱼是游的，海洋捕捞业的公共性和流动性，需要渔业管理和执法全国统筹，全国一盘棋、一条心、一把尺，依法严厉打击包括“三无船舶”在内的各种非法捕捞行为。

对此，农业部渔业渔政管理局的负责人表示，做好渔业管理工作，关键是中央和地方要协调一致，政府与渔民要协调一致。今后的工作重点是要加强制度建设，落实好渔业法和相关管理制度的修订完善，进一步完善有关行业标准。

像抓森林采伐限额一样抓海洋捕捞限额

2000年颁布的渔业法明确规定了实施限额捕捞制度，但令人遗憾的是，法律颁布1O多年来，该项制度一直未能真正落实。调研中，当地渔业部门建议，通过修改渔业法等法律法规，建立渔业捕捞权制度，界定渔民身份，明确赋予传统捕捞渔民的捕捞主体地位，原则上只出不进，限制商业捕捞的无序扩张。

同时要坚决制止向海洋无节制的索取，像实行森林采伐限额一样，对海洋捕捞实行限额，控制捕捞总量。这也是国际上渔业发达国家通行的做法，有利于海洋资源的生态平衡和可持续利用。

对此，农业部渔业渔政管理局的负责人表示，限额捕捞、配额捕捞的管理办法是比较科学的管理方法，但操作起来难度很大，需要有很多的配套制度来保障。实施捕捞限额制度大致需要具备三个条件，一是被限额捕捞的鱼种的资源状况要比较清楚，而我们国家鱼的品种比较多，都混在一块，是一个大杂烩，比较难以区分。二是捕捞产品初级投售必须在政府定点的市场内进行。三是一旦发现超限额捕捞，如何处理。这需要捕捞公司和捕捞渔民自觉遵守法律，不能弄虚作假。目前有些条件尚未完全成熟，还需要深入研究。

像抓生产一样抓生态保护

2006年出台的渔业油价补贴政策，是一项有力的泽渔惠民政策。在政策实施之初，对减轻渔民捕捞作业成本、增强捕捞能力、增加渔民收入起到了积极的作用。但随着捕捞能力不断增强和渔业资源的不断萎缩，油补政策应当进一步完善。现有的捕捞能力已经远远大于资源的承载力，大量过剩的捕捞渔船必须转产转业，只有这样才能做到资源再生与开发能力的相平衡。把一部分油补资金用到渔民的转产专业上面，可以最大程度地发挥资金的功效。据当地渔业部门测算，合理调整油补政策，可以使三分之二的渔船退出捕捞。

对此，财政部农业司巡视员张国明明确表示，随着实际情况的变化，油补政策要纠偏。关键是要处理好保护与利用的关系。当初这项政策更多的是考虑到生产环节，侧重于利用，没有把保护的因素考虑进去，今后要认真研究，加以完善，使渔业油价补助更好地与生态环境和渔业资源保护相结合。