城市社区公共服务模式治理与优化——基于三大失灵理论的分析

王向南，金喜在

(1.东北师范大学 经济学院，吉林 长春 130117； 2.长春金融高等专科学校 社科部，吉林 长春 130028； 3.东北师范大学 商学院，吉林 长春 130117)

伴随着我国工业化、城市化进程的提速，社区正在成为城市社会治理的重要载体和基本单元，而社区公共服务的供给模式和服务水平，直接关系着民生改善和城市发展质量。所谓社区公共服务，是指服务主体在基础设施及其他物质、文化生活等方面为社区居民提供的公共资源和直接服务。目前，在我国城市社区公共服务领域，由于相关制度不完善且缺乏高效的合作协调机制，导致在社区公共产品配置方面不同程度地存在政府失灵、合约失灵和志愿失灵现象，造成公共资源浪费、服务效率低下、社区成员合法权益受损等问题，制约和谐社区建设，影响改革、发展和社会稳定。因此，亟需对现行城市社区公共服务模式进行有效治理和优化。

一、问题与成因：现行城市社区公共服务模式中的失灵现象分析

自1986年民政部提出 “社区服务”概念以来[1]，经历了近三十年的实践和演进过程，城市社区公共服务呈现出主体多元、需求多样、领域拓宽、模式转变的鲜明特征。具体表现为：由原来行政色彩浓厚的政府主导街道居民委员会提供服务的主体单一模式，演变为政府、居委会、物业公司、业主委员会、志愿者组织等部门和社会团体多方参与的服务供给格局；由原来的社区环境卫生、治安、优抚等基本服务项目，扩展到社会保障、家政服务市场化、便民生活圈、医疗卫生及文体娱乐等涵盖各类公共产品与服务的综合服务内容；社区成员的利益诉求日益多样化。[2，3]但相对应的服务供给主体缺位、错位和弱化现象并存，使社区公共服务受众的合理化需求难以得到满足。这些问题的出现，可以用政府失灵、合约失灵及志愿失灵理论加以解析。

政府失灵理论(government failure theory)是由美国伊利诺伊州西北大学经济学家伯顿·韦斯布罗德1974年提出的。他用市场供求理论阐述了由于消费者的多样化需求及政府自身的各种局限性，政府在提供公共产品和服务方面难以满足需求的差异性，因此出现失灵现象。[4]当前，城市社区公共服务出现政府失灵，突出表现为过度依赖社区自治，把社区服务这种公共产品资源完全放任给市场配置，必要的调控引导严重滞后，制度供给空间狭窄，公共财政投入不足，致使社区公共服务领域鱼龙混杂、乱象频仍，社区成员利益无法保障。如长春市某社区因市政在其周边修路建桥，工程施工期间多次损坏供水、网络通讯缆线、天然气管道等公共设施，导致该社区居民家中频繁停水断电断网，严重影响日常生活，社区居民苦不堪言。对此物业公司多方交涉无果，相关责任部门推诿扯皮。以天然气管道被挖断为例，天然气公司以管网改造工程为由，一关阀门了之，迟迟不予抢修，将责任推给施工单位；施工单位又借口无维修资质把抢修责任再推给市政部门，导致该社区停气月余；很多社区居民致电市长公开电话，但或无法接通或接线人员记录后再无音讯。社区公共服务中的政府失灵，有职能局限性因素，但主要是政府职能缺位弱化，对相关市场行为监管不力，甚至淡出社区服务领域，对社区公共服务领域突发事件缺少应急预案和快速处理机制。其根本症结在于发挥市场配置资源作用的同时政府作用发挥不到位，没有把握二者最佳结合点。

合约失灵理论(contract failure theory)是由美国法律经济学家亨利·汉斯曼1980年提出的。该理论认为由于信息不对称导致仅仅依据买卖双方的合约难以防止商品生产企业坑害消费者的行为。[5]在现行城市社区公共服务体系中，企业参与度较高，特别是在政府职能弱化的前提下，在对社区成员直接提供公共产品和服务过程中，房地产开发企业、物业管理公司、电信企业等多家营利部门成为产品和服务的主要提供者。追求利润最大化的企业属性，促使其在服务过程中异化了服务企业与业主之间的互利共生关系，使本应成为利益共同体的服务主体和受众在利益取向上产生分歧，利益共同体异化为利益对立方，在履行服务合同过程中，企业凭借各种免责条款和单方最终解释权，甚至利用相关法规的真空、漏洞，把信息不对称放大为交换不对等，当消费者的合法权益受到侵害时，又往往陷入消费欺诈陷阱。例如，目前很多城市的商品住宅小区物业管理公司，在商品房销售初期，一般与开发商为从属关系，而在楼盘售罄后的三至五年内，原物业公司陆续撤出，来自市场的接管公司资质参差不齐，对出现的一些房屋质量问题和社区公共设施维修项目，物业公司怕增加经营成本不愿解决，并将责任推给开发商。尽管2003年物业管理条例出台，但物管行业垄断经营、不规范经营仍然较为普遍；而物业公司因经营不善造成亏损，日常服务投入日渐消减，甚至对小区弃管，使“短命物业”成为物管行业在社区公共服务领域难以摆脱的困境。再如，电信企业在城市社区的服务网点，按照合同一次性向社区客户收取三年网络宽带服务费用。企业宽带改造工程施工期间，造成社区客户数月无法上网或故障不断，客户提出对停网期间退费要求，但电信企业依据霸王条款少退或不退，而由于电信企业外部监管缺位，社区客户投诉往往无果而终。在社区服务市场化、社会化背景下，合约失灵现象的根源在于相关企业的经营理念陈旧，从业人员专业素养低且流动性较大，运营绩效缺少科学评估体系，经营成本增加，市场监管滞后，物业管理和服务的资费标准缺乏市场化定价机制和及时有效的动态调整机制。

志愿失灵理论(voluntary failure theory)是由美国约翰—霍普金斯大学教授莱斯特·萨拉蒙在1981年提出的。[6]该理论强调社会组织在提供公共产品和服务方面的特殊作用，但由于能力不足、缺乏专业性和服务对象局限性等，会使社会组织在公共服务领域活动受限、效果欠佳，从而出现志愿失灵。[7]社区公共服务志愿失灵的表现主要是业主委员会作用能力不足，成员多是离退休人员，对公益事业热情不高，对社区成员群体性利益维权方式简单；社区志愿服务未形成常态，志愿者队伍和其他社会组织制度空间受限，志愿服务的分散性、临时性、业余性突出。特别是一些由居委会、街道办组织开展的帮扶弱势群体、美化社区环境等活动，存在行政色彩指令性和形式主义。产生这些现象主要有两方面原因：一是受制于经济发展水平和城市发展理念局限，城市社区文化建设差异性较大。一些成熟社区如武汉百步亭、上海康健、岳阳鹰山等社区文化丰富多彩，社会主义核心价值观得到弘扬，其价值导向性、情感归属性和行为引导性提升了社区凝聚力，公益性和互益性社会组织活跃，成为拉动社区发展和公共服务供给的重要力量。但众多城市社区文化发育不足，集体观念、公益观念淡薄，社区成员之间缺乏沟通、信任和有效的互助合作能力。二是自治性的社区治理结构尚未建立完善，非营利组织在社区公共服务领域有待发展。[8]在住房商品化的背景下，社区成员已经打破了原有的街道、居委会区划建制，很多社区成员都是从原来居住的街道迁移过来的，传统层级式的治理结构已不适应新形势社会构建的新形态，自治性的社区治理结构将成为商品化住宅小区社会管理的新趋势。但目前这种自治结构很不完善，特别是原街道居委会功能弱化，社区非营利组织尚处于成长发育阶段，开展的服务活动局限在帮扶弱势群体、社区环保、矛盾调处等方面，多边协作合作治理的有效机制尚未形成。

表1 城市社区公共服务模式失灵现象分析表

二、功能与结构：城市社区公共服务主体的角色定位

针对现行城市社区公共服务体系功能不强、结构不优等诸多问题，要提高社区公共服务水平，必须科学界定多元服务主体的角色定位，合理划分职能和活动边界，按照配套联动、优势互补、资源整合、提升质量的要求，在整体性、系统性、协调性上下功夫，确保公共资源配置政府主导、市场富有活力、竞争有序，与社区自治良性互动，释放质优量大的服务功能。

政府在社区公共服务领域应发挥宏观调控社会公共资源主导作用，而不是简单地把公共服务推向市场，这对于社会转型期的和谐社区构建至关重要，也是整个社会安定和谐的关键所在。[9]在市场经济条件下，政府的角色定位应该是由直接管理转向间接管理，由决策指令转向调控引导，由行政人治转向理性法治。其主要职能包括：出台相关政策，调节和解决社会不公；健全法律规制，加强市场监管；发展社会组织，维护公共利益；培育社区文化，倡导公益理念；唤醒社会良知，构建公民社区。

公共服务市场化催生了社区物业等服务型企业。[10]这些企业按照市场机制进入社区开展服务，其角色定位是市场机制作用下的公共产品和服务的直接提供者，其服务质量的高低既是企业自身利益的核心要素，也是社区成员多样化利益诉求能否顺利实现的必要前提。其主要功能包括：对社区基础设施的维护和管理；社区安保和保洁；家政服务；水、电、气、网络等服务；为社区成员提供社区餐饮购物及文体娱乐活动场所及便捷条件；协助有关部门调处社区内矛盾纠纷等。

业主委员会、社区社团等志愿部门在社区公共服务领域是衔接政府、街道、居委会和服务企业之间的纽带，也是直接参与社区公共服务的活跃力量，在城市社区治理中构成与政府、市场三边互动的重要一极。发达国家和发达地区的经验已经证明，志愿部门是全能政府向服务型政府转变过程中承接政府部分职能的不二选择，是政府社会管理模式创新的具体体现。在经济转轨、社会转型、发展方式转变、全面深化改革的新形势下，志愿部门的作用日益凸显。其在社区公共服务中的功能包括：整合凝聚社会资源；维护社区成员集体利益，促进社区公正和谐；帮扶弱势群体，弘扬传统美德与社会公德；补充政府失灵、合约失灵；融合多元文化，创新社区文化等。

整体上看，适应城市社区建设需求的公共服务主体结构，应该按照制度完善、调控到位、引导自治、规范物业、活跃社团、竞争有序的目标取向，形成政府主导下的多元服务主体分工明确、渗透融合、配套联动的治理格局。

三、治理与优化：多元服务主体间协调合作机制的构建

解决现行城市社区公共服务模式存在的问题，必须在发挥市场配置资源决定性作用的同时，更好地发挥政府的作用，操作路径是建立服务主体间的协调合作机制，促进多元主体优势互补，构建合作治理模式。

通过政府转变职能，让渡公共服务职能和社会资源制度空间，并以购买服务形式调控引导服务企业和志愿部门按照标准化、规范化、便民化原则开展社区服务。具体地说，政府治理就是充当公共服务资源配置的调节阀，在三个关键环节进行优化治理：一是政府要规范细化社区服务准入条件，通过完善相关法律规制，引入第三方评估机制，建立科学合理的服务项类质量评价指标体系，审核确定社区服务企业资质等级，按资质条件审核监管其市场行为，根据绩效，实行资质等级动态调整管理；二是加大公共财政投入，建立“财政资金引导、有偿服务收费、社会公众捐赠”的多渠道、多层次、多元化资金筹措机制，为社区公共服务提供经费保障[11]；三是培育扶持志愿型社团等非营利组织，在资金、信息、专业技能培训、税收等方面给予政策优惠，让社团组织在公共服务中发挥更大的作用，使自治型公民社区成为城市社区建设主流趋势。

市场治理和志愿部门治理，着力点要放在强化社会责任、规范市场运作上。重点是优化治理物业公司和业主委员会。物业公司要遵循物业管理条例开展各项服务，更新服务理念，完善服务设施，创新服务方式。如顺应社区成员智能手机普及的趋势，构建APP社区移动服务平台。[12]完善应用程序中投诉报修、费用缴纳、房屋租售、网上商城、会所资讯、生活导航、信息查询、幼教服务、社区论坛等便民服务功能，以简洁高效的信息传递和互动渠道，推动社区智能化生活进程，全面提升服务、管理质量。业主委员会等志愿部门要进一步完善自我管理和民主协商机制，代表社区成员利益，协调业主和服务企业之间的业务往来、矛盾纠纷，积极开展社区文化活动，用社会主义核心价值观引导社区业主增强权利与义务平等意识、市场意识、合同意识，以理性的方式表达利益诉求，化解矛盾纠纷，倡导节能环保健康的社区生活方式。

优化社区治理公共服务模式，使之更加趋于合理高效，核心是构建多元主体的协调合作机制。主要包括社区重大事项民主决策制度、联席会议谈判协商制度、社区网格化管理制度、矛盾纠纷调处化解制度、公共服务运营有序竞争制度、弱势群体帮扶救助制度等。这些制度的执行和落实，须由政府延伸机构居委会代表、社区自治机构业主委员会、物业管理公司工作人员、社区志愿者代表四方出席例会达成共识，形成决议、分头落实，并引入第三方绩效评估，确保决议操作的实效性，从而形成多元服务主体协作治理格局。如图1所示：

图1 城市社区公共服务多元主体协作治理机制图

构建和谐社会，必须从社会基础单元入手，从城市社区公共服务模式治理优化的视角切入，充分发挥市场配置资源的决定性作用，同时也要注重更好地发挥政府的作用，主要是调控引导和让渡制度空间，在深化改革、转变政府职能过程中，推进公共服务平台创新、服务理念和方式创新、服务模式和机制创新。针对现行城市社区公共服务模式存在的政府失灵、合约失灵及志愿失灵现象，解决好服务主体缺位、错位问题。主要途径是政府调控公共资源，企业规范市场运作，志愿部门主导社区民主自治，从而构建多元主体定位准确、竞争有序、运营高效、合作治理的公民社区公共服务与管理体系。

[1]民政部.全国社区服务示范城区标准[EB/OL].http://www.chinalawedu.com/news/1200/22598/22602/22672/2006/3/ji281943391613600217510-0.htm.

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