破解两权抵押贷款的实践约束：江西视角

徐峻

摘要： 江西省在大力推进两权抵押贷款试点的过程中，遇到不少实践障碍和法律约束，主要表现抵押价值难确定、处置变现受约束、风险高企有顾虑，尤其是现有法律法规对两权抵押贷款业务的限制性约束更是成为推动两权抵押贷款的瓶颈制约，急需在制度设计和执行层面进行突破。

关键词： 农村土地；两权抵押；法律障碍

2014年以来，江西省推动农村土地制度改革政策全面启动，1月份，江西省委、省政府《关于全面深化农村改革推动农业农村发展升级的意见》赣发[2014]1号），提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，鼓励农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。此后，江西省委、省政府又陆续出台了关于加强农村住房建设管理的政策措施，江西两权抵押贷款试点工作由此得以快速推进，但目前在实践过程中也遇到一些困难和法律障碍。

一、江西省推进“两权”质押贷款中遇到的实践障碍

（一）抵押物价值难确定，缺乏科学准确的评估。农村土地长期归集体所有，期间没有进行有效的流转和买卖，土地价值没有得到很好体现；农民住房分布范围广，地理位置、交通条件、发展状况千差万别。农村土地承包经营权和农民住房产权都没有形成完善的交易市场且交易不活跃，没有可供参考的对照物，也缺乏一套客观、科学、准确的评估体系和标准，仅凭相关技术人员以土地租金及地上种养物的价值或个人经验来确定抵押物的评估价值，主观意愿成份较大，容易产生道德风险。且在“两权”抵押贷款业务中，金融机构往往凭借强势地位，倾向于就低估值，农村土地承包经营权和农民住房产权价值难以得到公允体现。

（二）抵押物不易处置变现，影响了其可接受程度。省内各县虽然成立了流转中心，但主要局限于提供土地流转信息，方便供需见面，对交易后使用权的产权登记有效性和经营权人的保护措施和权益维护没有通过出台相关规定办法来约束，也没有形成成熟的农民住房、农村土地经营承包权等产权市场交易机制和流转平台，影响了农村产权上市流转交易。而且银行在进行抵押产权处置时，农民房屋交易和土地流转受到较多的法律和制度限制，交易难、难变现现象突出。如按照相关法律法规，集体土地上房屋只能在本村组内转让，由于村组内都是熟人，碍于情面，一般不会去接手。一旦发生贷款不能偿还的情况，在处理抵押房产时，处置抵押的农村住房并变现将非常困难，直接影响了金融机构开展农房抵质押贷款的积极性。根据我们在九江市湖口县、赣州市会昌县、宜春市铜鼓县的实地了解，金融机构对单纯的农村土地承包经营权和农民住房抵质押贷款，发放非常谨慎；在许多已经放款的农村土地承包经营权和农民住房抵质押贷款合同中，实际上还附加了资产如城镇商品房）抵押、农户联保或担保基金担保等其他条件，在很大程度上这些附加条件才是金融机构愿意放款的主要原因。

（三）缺乏风险分担和补偿机制，金融机构信心不足。农村土地承包经营权和农村住房抵质押贷款的发放对象多为农户、经营大户，贷款用途也主要是农产品生产、加工和销售等，但农业生产经营受自然条件和市场波动的影响较大，未来收益存在较大不确定性，而目前水稻、粮、棉、油、能繁母猪等农业保险水平太低，难以帮助农户有效抵御各种农业风险根据在九江市湖口县的调查了解，目前水稻每亩承保额上限仅为200元，远远低于每亩水稻的预期收入，甚至不足以弥补生产投入成本），一旦由于灾害出现欠收、或农产品价格出现大幅波动，极易造成银行贷款风险，导致农村土地承包经营权和农村住房抵质押贷款风险居高不下，在缺少农村风险分担补偿机制，缺乏农业产业风险准备金、救灾补助、贷款贴息、政策性农业保险等扶持政策的情况，金融机构往往心存顾虑、信心不足，发放农村土地承包经营权和农村住房抵质押贷款的主动性、积极性不高。

二、江西省推进两权抵押贷款中面临的法律约束

（一）可用于抵押的土地承包经营权种类有限。《物权法》第133条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”《农村土地承包法》第49条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地、经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”也就是说，能用于抵押的土地承包经营权必须符合两个条件：一是该土地承包经营权须为通过招标、拍卖、公开协商等方式取得；二是须经依法登记并取得土地承包经营权等证书。除此之外的土地承包经营权均不得用于抵押。

（二）家庭承包的土地承包经营权不得抵押。依据《农村土地承包法》第32条，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，但对此类土地承包经营权是否可以抵押未做明确规定。而2005年9月1日起实行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件使用法律问题的解释》法释[2005]6号）第15条则规定：“家庭）承包方以土地承包经营权进行抵押或者偿还债务的，应当认定无效”。

（三）农村住房抵押受到实际限制。尽管《民法通则》、《物权法》等相关法律规定“农民对建造的房屋享有完全的所有权，农民应当有权以其房屋进行抵押”。但目前农村房屋抵押在实际操作过程中面临以下法律限制：《物权法》182条规定“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押；以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。也就是说，以农村房屋抵押的，对应的宅基地使用权应当一并抵押。但是《物权法》第184条第2款和《担保法》第37条第2款非常清楚的规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。因此，在实际操作中，农村房屋无法单独抵押。

三、推进 “两权”质押贷款试点的政策建议

（一）加快修订相关法律法规，破解法律瓶颈制约。按照中央农村土地制度改革的精神，结合当前改革试点中取得的经验、发现的问题，适时修订《担保法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等涉农法律法规相关条款或者作出合理的司法解释，进一步明确土地承包经营权、宅基地使用权和农村住房等与土地相关的经营、流转、使用、抵押等农民财产权，在法律层面上为农村土地承包经营权抵押贷款、农村住房抵押贷款扫清障碍，使“两权”抵质押贷款业务开展于法有据，保障农民和银行双方权益。

1、放宽农民宅基地流转和抵押限制。在有效避免农民因流转或抵押宅基地，而导致丧失居所情况出现的前提下，可以考虑从两个方面入手，放宽农民宅基地流转和抵押限制。一是放宽范围。对于已在城市、乡镇购房置业，原宅基地已非其生存必须的农民，允许其在提交相关房产证明后，流转或抵押宅基地。二是设定期限。宅基地使用权是一种特殊的用益物权，现行法律没有限制宅基地使用权期限，建议参照我国《物权法》关于土地承包经营期限为30年、50年或70年的有关规定，立法规定实现抵押权时抵押权人对抵押物的占有和使用的最长期限比如10年～30年），进一步确保抵押人不会永远失去宅基地使用权，同时保护了债权人的合法权益。[JP2]

2、允许家庭承包的土地承包经营权用于抵押。一方面，当前农村居民的收入来源已实现多元化、依赖于家庭土地承包经营权的种植收入在农村居民家庭收入中的比重日益下降，外出务工收入或其他经营收入成为主体。因此，对于大多数农村居民家庭来说，即使因为抵押权实现而失去土地承包经营权，也不会对农村居民生活造成难以承受的太大冲击。另一方面，通过抵押土地承包经营权，可以使农村家庭盘活闲置资产，获得宝贵的发展资金，有利于推动农民创业增收。

（二）夯实农村产权融资基础，推动权益认定保护。

1、加强政策宣传与引导。加大对推进农村产权制度改革等有关法律法规、优惠政策、鼓励支持政策的宣传力度，让农民了解政策、消除疑虑、积极参与农村集体产权制度改革。

2、推动土地确权与颁证。统筹各方力量，加大资金、技术、人员投入，推进农村土地权益确权工作。摸清农村各类土地现状，并建立土地管理台账，锁定现状，并实现动态监管。明晰集体土地所有权的主体、行使代表和成员资格，完善集体土地处置和收益权能，细化集体土地用益物权，赋予农民更加充分而完整的土地承包经营权、宅基地使用权，并颁发统一的农村土地承包经营权、使用权证书和房屋所有权证书。

3、完善权益评估与登记。一是健全农村土地评估体系。设立专业的农村资产评估中心，制订可操作性强的资产评估规范和标准，对农村土地承包经营权、农村宅基地、农村住房价值等进行评估，合理确定农村土地产权价值，为农村产权进行有公信力和银行认可度的价值评估。二是健全农村土地产权登记体系。建立农村产权确权登记中心，为农村土地承包经营权、住房产权等农村产权进行确权登记工作，发放具有权威性的财产证明，为产权融资提供依据；建立农村土地产权登记公示系统，将农村土地产权抵押登记信息及时全面地向社会公布，切实维护抵押登记的权威性，对擅自处置已抵押登记经营使用权的，制定相应的制裁措施。同时减少收费环节，合理设置评估登记收费标准。

（三）健全农村产权流转机制，畅通交易处置渠道。

1、搭建规范的农村产权流转交易平台。制定统一、科学、公开、透明的交易规则，明确交易平台、交易流程的监督管理部门及具体管理职责、手段，为农村产权流转和交易双方提供中介服务，规范引导各方参与农村产权交易；通过竞价、协议转让、拍卖等多种形式处置、变卖抵押物，为开展抵押贷款业务的金融机构提供实现抵押权的场所。

2、建立高效的农村产权抵押品处置程序。农村产权抵押品处置效率不高的关键是，难以在短时间内找到合适的产权受让人。因此可以考虑，一是扩大权益受让人范围。在赋予集体经济组织或其成员优先购买权的前提下，允许区域符合条件的其他集体经济组织及其成员、其他法人、自然人和专业合作社作为受让方。二是建立农村土地回购托底制度。由地方政府牵头设立农村产权抵押融资回购基金，在缺少合格受让人或无法实现抵押产权转让处置的情况下，由政府对抵押产权进行收购，以提高抵押物的处置效率。

四）完善相应鼓励扶持措施，增强改革试点助力。

1、建立土地产权流转激励和保障机制。一方面激励转入方，由地方财政设立土地流转奖励基金，对土地流转面积达到一定规模，流转程序规范，合同期在5年以上，经营符合农业化导向的农业企业、专业合作社、种粮大户，给予一定资金奖励。另一方面保障转出方，在推进农村土地承包经营权流转和“两权”抵质押的过程中，要逐步建立相应的社会保障和居住权保护机制，以农村土地基金等形式筹集保障资金，收购部分农村房屋，以保障失去农村土地权益农民的基本生活和居住需求。

2、建立“两权”抵质押贷款风险补偿和分散机制。一方

险补偿基金，明确各方风险分摊比例，在“两权”抵质押贷款发生违约、金融机构实现抵质押权较困难时，实施抵质押物收购或对金融机构进行贷款风险补偿，弥补参与“两权”抵质押贷款试点金融机构可能出现的处置亏损和不良贷款。另一方面积极分散风险。引导和鼓励保险部门适时在现行法律法规的框架内，开设“两权”抵质押贷款保险品种，以分散金融机构发放“两权”抵质押贷款的风险。加快成立新型农业信贷担保机构，推出针对“两权”抵质押贷款的融资担保业务，分担贷款风险。

3、建立健全农业保险体系。一是建立强制性农业保险制度。对一些关系国计民生的大宗农产品，如水稻、小麦、大豆、玉米和棉花等粮食作物采取强制保险政策，同时鼓励农户和农业企业提高自愿性保险参保率。二是完善政策性农业保险制度。通过提供保费补贴、费用补贴和其他方面的支持，引导商业性保险机构进入农业保险市场或设立单独的政策性农业保险机构提供政策性农业保险服务。三是健全农业再保险机制。政府出资设立一个全国性的巨灾农业风险保障基金或农业再保险机构，对遭遇巨灾损失的农民提供一定程度的补偿，分担农业保险公司的风险。

参考文献：

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[2] 冯开文聚集还是稳定—对近年农村土地制度创新的历史反思[J]《中国农业大学学报（ 社会科学版）》，2013，6

[3] 最新农村土地法律政策全书[M]中国法制出版社，2009，7

[4] 关于全面深化农村改革推动农业农村发展升级的意见赣发[2014]1号），中共江西省委、江西省人民政府，20141

[5] 江西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案赣府厅字[2014]60号印发），江西省政府办公厅，20144