从香港反腐败机制探究行政反腐的有效途径

李源

摘 要：随着现代社会的发展，反腐败进入了新的阶段，各种理论都在试图从根源上和机制上对腐败问题进行遏制和解决，在具体实践之中也取得大量成果。作为亚洲最廉洁的地区之一的香港，其反腐机制建设的成果有目共睹，在这其中廉政公署发挥了巨大作用，其作为行政机关的组成部分能够发挥如此之大的作用，适应了行政权力在当前不断扩张的时代背景，验证了对行政权力的合理配置是可以有效解决腐败问题的。因此有必要对廉政公署的制度、法律、人员架构进行研究，探究行政反腐的有效途径，对中国行政反腐提供借鉴。

关键词：廉政公署；行政；权力；监督；机制

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）34-0331-02

一、权力与腐败的产生

腐败是指利用公共权力谋取私人利益的行为，从狭义上说泛指国家公职人员为其特殊利益而滥用权力的权利蜕变现象。（仅从狭义概念上对腐败进行剖析，对于私营机构中商业贿赂等问题并不纳入讨论）最近透明国际组织新近给腐败下的定义是：“滥用委托权力以谋取私人的利益。”由此可知腐败涉及的公共权力为国家在行政管理之中依据，但为什么腐败能够产生于国家的行政管理权之中呢？

（一）腐败与权力的关系

解决该问题首先需要关注这里涉及的两个概念——国家和公共权力，以及他们之间的关系，“国家是以一种与全体社会固定成员相脱离的特殊的公共权力为前提的……国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”恩格斯如是认为。在笔者看来公共权力即是人民的共同意志将个体的权利通过契约的方式让渡组成的权力集合体，以达到维护社会秩序的目的。国家是公共权力的实施者，公共权力在社会中则具体表现为政府，政府根据让渡权利的成员要求对公共事务进行管理。由此可知公共权力滋生腐败的原因，即是由于公共权力被让渡后，与人民大众分离，使根据公共权力进行公共事务管理的社会成员即政府公务员享有了普通公民所无法掌握的权力，此种权力的分离性与强权性，导致权利的让渡者即公民无法以个人的身份进行有效监管，缺乏监管的公共权力就是腐败滋生的源头。综上所述，虽然政府行政的权力是来源于人民通过社会契约让与的权利的集合，理应为民服务尊重人民需求，依法行使不得随意滥用，但是由于让与后导致权力具有分离性和强权性，无力的监管就导致了某些享有权力的政府成员为谋取个人私利造成的权利蜕化现象即是腐败现象。

（二）从权力制衡思考反腐败途径

现行大多反腐机制均立足于三权制衡，利用司法权、立法权和行政权之间的制衡对权力蜕化的腐败现象进行监控，而由于行政权力相对于司法和立法为腐败的现象产生的基础，因此大多反腐败措施均针对行政中的腐败现象进行。故大多数国家首先通过立法和司法机关司法对反腐行为进行监管和惩罚。其次通过行政手段，即依靠行政权力的自我监督，阻止腐败的产生，基于的理论是腐败与行政权力产生的基础相悖，行政反腐可以自我清洁，反腐更加快捷有效，具体实践为香港廉政公署；中国纪委监察部和反贪局。

（三）问题之所在

通过比较，上述反腐机制中，最有效率的反腐方法应为行政反腐，原因在于行政行为具有高效性和实际可操作性倍受青睐，但是由于行政反腐的执行主体和职权实际隶属于政府，而政府的行政权是滋生腐败的权力源，让权力源自检则会因为其和腐败权力先天的关联性导致自身清理机制受到干扰，这是行政反腐的先天不足之所在，故导致许多国家在实践过程中应最有效率的反腐败制度和措施收效甚微。但香港特别行政区反腐机制大量运用了行政力量，例如建立的廉政公署这一行政机构，取得良好的收效。故本文将对其进行解析，探究行政反腐的有效途径。

二、香港特区廉政公署作用探究

香港反腐机败制概况及廉政公署地位：

通过半个多世纪的发展，香港形成了以行政力量为中心的反腐败体系，之所以重视廉政公署在香港整个反腐败制度体系中作用，原因在于其为整个反腐败体系的动力源和第一线，处于核心地位，在香港的反腐败体系中，廉政公署通过接受人民举报和相关资料的搜索确定涉及腐败人员启动搜集、调查程序以获取有关证据，随后根据证据获得程度以及相关标准拘捕和监控涉贪人士，随后将资料交由律政司，由其决定是否检控相关的涉案人员，律政司决定检控后由公署检控，法院独立审判确定涉案人员罪行，还存在另外一种情况即是若案件只涉及轻微罪行，而律政司司长认为检控并不合乎公众利益及当事人已承认所犯罪行，廉政公署会向此类人员中的成人作出警戒。公署还会将公务员涉及行为不检或徇私舞弊的个案转街有关政府部门，以采取纪律或行政处分。

通过以上论述，香港反腐败制度的核心为行政反腐措施，廉政公署打击监督打击腐败，公务员制度、政府采购制度和信息公开制度从内部遏制腐败，综合利用利用公共权力中的行政权力对腐败现象进行打击，而在其中廉政公署制度是重中之重。

三、香港特区廉政公署的特点及相关经验总结

实践表明，香港特区廉政公署在香港成为亚洲最廉洁的地区之一的过程中起到了极为重要的作用，这一点已经为国际社会所公认，而廉政公署之所以能够发挥出如此之大的作用，离不开其极具特色的组织结构及运作程序。其特点归纳后，主要表现为公署的独立性、运作体系的科学性、权力制衡性、群众性四点。

（一）独立性

廉政公署的独立性是行政反腐败于香港成功的关键所在，也是廉政公署运作的基础，独立性主要从四个方面予以体现，即是机构独立、人事独立、财政独立和办案独立。首先，机构独立是指廉政公署独立工作，不对除行政长官外的任何机关负责，依基本法第57条之规定：“香港特别行政区设立廉政公署，独立工作。对行政长官负责。”故廉政公署由此享有超然的地位，其不隶属于任何政府部门，其最高官员即廉政专员由香港最高行政长官直接任命。其次为人事独立，是指廉政专员享有人事任免权不受其他政府机关管辖和限制，公署职员采用聘用制，虽仿照公务员模式进行管理，但不属于公务员序列，不受公务员需用委员会管辖。再次为财政独立，该点在前文有所涉及，即是指廉政公署所需经费由行政长官批准后在政府预算中单列划拨，不受财政司等其他政府部门限制和管理。最后为办案独立，根据前文中运作程序一节可知，廉政公署办案署员依据《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》等享有极为广泛的办案所需权力，例如搜查、扣押、拘捕、审讯、携带枪支动用武力等等，甚至于其还有拘禁场所。故廉政公署办案独立，基本无需借助警队、律政司或者其他部门的力量进行。独立性是廉政公署成功的基石，是行政反腐的关键之所在，因为行政反腐实际是容易发生权力蜕变现象的权力本体进行的自检，所以极易在自检之时受到自身干扰和阻挠，只有将自检力量独立并进行加强才能有效避免由于先天的关联性导致的行政反腐先天不足。endprint

（二）运作体系的科学性

运作体系的科学性在上文廉政公署的运作程序中已经有所阐述，在这里不加赘述，仅做评述。廉政公署坚持惩处、预防、教育“三管齐下”的策略，有效地开展了防腐工作，取得显著成效，这归功于整个策略体系的构想与建设。

（三）权力制衡性

权力制衡性实际表现为对廉政公署的监督制约机制，《防止贿赂条例》和《廉政公署条例》为廉政公署设计了一套行之有效的制衡机制，确保廉政公署的权力受到限制，保证廉政公署职员利用权力打击贪污而同时不会滥用权力。（1）行政长官及行政会议进行监督，廉政公署向行政长官负责，并且要定期向行政会议汇报重要的政策事宜。（2）律政司监督，廉政公署需要将相关的调查资料交由律政司进行决定是否需要进行监控，其自身无进行检控的权力，该监督方法是对廉政公署权力不滥用的最大保障。（3）司法机关进行监督，众所周知香港司法独立，只有法院才能够做出判决，除此之外廉政公署在行使某种权利前，如扣留涉嫌人士的旅行证件，须先获法院许可。（4）立法会监督，立法会在监察廉政公署的工作中极为重要，廉政专员及处长级人员必须出席立法会会议，就政策大纲及申请拨款事宜回答医院的提问。（5）咨询委员会的监督，行政长官委任各界知名人士，组成独立的咨询委员会，专门审查廉政公署的各方面事务。（6）廉政公署事宜投诉委员会，该委员会专门检查及检讨任何对公署的工作程序或人员的投诉。（7）廉政公署内部调查及检查组的监督，这是廉政公署内部的调查部门。

（四）群众性

廉政公署在工作中不仅仅着眼于行政反腐手段自身，还不断通过宣传等提高群众对腐败的认知程度，鼓励群众加入到整个反腐的进程中去，确立整个社会对腐败的零容忍信念。充分发动群众共同反腐是廉政公署工作的重要组成部分和特色之一，也是其取得巨大成绩的关键所在。

四、结论

行政反腐是以行政权为载体的反腐模式，其具有行政高效的特点，相对于司法和立法的滞后性，行政反腐更能够适应现代社会快节奏的反腐要求，故对于行政反腐模式的探究有利于各国在当今社会面对腐败问题，有效的打击腐败。香港特别行政区的反腐机制体系即是以行政反腐为核心的成功反腐案例，对其的剖析有利于中国其他地区反腐工作的进行，有利于国家从整体上对反腐工作的布置和掌握。

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[责任编辑 陈 鹤]endprint