论社会主义市场经济背景下公民政策参与体制的建构

席云

摘 要：在当前利益主体多元化的社会主义市场经济背景下，积极建构并不断完善和创新公民政策参与体制成为社会发展的题中应有之义。主要论述建构、完善和创新中国公民政策参与体制的相关问题，并提出相应的建议和措施。

关键词：市场经济；政策参与；体制；建构

中图分类号：D621.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）34-0245-02

公民政策参与，是指公民以合法的途径和方式，并以政策主体和客体的双重身份直接或间接参与公共政策过程，表达自身利益诉求和意愿的一般公民政治行为，体现着公民与政策体系关系的民主性质。在利益主体多元化的市场经济下，公民参与公共政策多数基于自己的利益考虑，但政策参与体制的不完善可能无法满足公众的利益诉求。因此，我们必须不断完善公民政策参与体制，以适应社会发展的需要。

一、建构合理、有序的制度性民意代表、表达综合结构

从中国国情出发，我们应从以下诸方面对民意代表、民意表达和民意综合结构进行功能界定和机制整合。

1.中国共产党作为执政党，在公共政策中居领导核心地位，主要发挥政策的政治规范作用，引领公共政策方向。具体说，其主要职能包含：（1）制订元政策，即确认制订政策的战略、策略和方向；（2）制订政治、经济与社会发展的总政策；（3）规定重大公共政策的价值目标。简言之，执政党应通过立法机关把自己的主张转换成国家意志，通过行政机关贯彻自己的路线、方针和政策。

2.强化人民代表大会作为国家权力机关的政治地位和权力，正确处理党和人民代表大会的关系，并明确划分职责范围。人民代表大会以立法权和审议权为依托，监督政府，保证公共政策的运行合乎人民的意志。具体说，人大系统的主要职能包括：（1）把执政党的主张通过立法的程序变为国家意志；（2）审议批准政府重大公共政策方案，包括经济和社会发展规划、国家预决算方案、政府主要法规文件，等等；（3）把成熟的公共政策方案上升为法律；（4）撤消和纠正与宪法、法律及人大的决议相抵触的公共政策方案；（5）为公共政策参与专门立法，规范各种政策主体公共政策参与行为等。

3.行政机关居于公共政策实际运作的中心地位。根据法律有关规定，中国行政机关相对于执政党和国家权力机关来说是执行机构，而在公共管理的范围内则是决策和执行一体化的机构，因此政府兼有公共政策制订和执行的双重职能。其基本职能包括：（1）执行执政党路线、方针、政策和人大颁布的宪法、法律和决议；（2）制订和执行经济社会发展战略、规划和计划；（3）制订和执行各项具体公共政策方案，包括政治、经济、文化、科技、教育等一切社会领域的政策方案；（4）操纵各种政策工具，主要有财政政策工具，货币政策工具等；（5）听取和吸收政协委员的政策建议，等等。相应地，各级政府实际上处于各种政策主体参与公共政策过程的焦点，是决定公共政策质量的关键因素。在制度建设方面，当前首要的是强化政府公共政策主体地位。

4.政治协商会议是共产党领导的多党合作和政治协商制度的组织形式。其主要职能为：（1）对公共政策方案提出咨询建议；（2）就重要的公共政策问题进行调研；（3）评价公共政策质量，提供反馈信息等。当前的任务是，要加强有关方面的制度与组织建设，确保政协能够表达各界人民的意志和愿望，协调各界人民的利益。

二、完善公民公共政策参与体制的法律制度基础

社会实践表明，要保证公民参与的广度和深度，必须有法律的、制度的和程序上的保障。因此，应当建立健全公民参与的法律制度基础，切实维护公民参与的权利。

1.加强立法，为公民政策参与的范围提供法律依据。以法律形式确立公民的政策参与范围是切实保障公民参与权利的重要措施。原因在于，公民参与机制中的一方是拥有权力的政府，随时都有滥用职权的可能性，而另一方是普通民众，其权益则随时都可能被滥用职权者所损害。在这种不对等的博弈中，如果没有法律法规具体规定公民参与范围，那么公民参与机制即便建立，也往往流于形式。再者，许多政策本身具有不同程度的机密性，这就使得公众直接参与每一项公共决策既不必要，也不可能。因此，法律既要赋予公民参与权，又要对权利行使进行恰当限定，即，要合理地界定公民政策参与的范围。

要合理地界定公民政策参与的范围，在立法过程中应参考以下三个标准：一是对于事关国家与地方发展全局性事务的决策工作，应采取多种形式吸收公民参与到决策过程中来；二是对于公民切身利益相关性程度较高的决策，尤其是涉及到公民现有利益与权利变更的决策，必须要有公民参与才能有效；三是除了必要的保密性决策外，其他政府决策一律向公民公开。

2.加强公民参与的制度化、程序化建设。实现政策参与的制度化，就要在充分尊重宪法和法律赋予公民的政策参与权利前提下，建立必要的法律制度，对公民的政策参与程序进行法律确认和必要的规范，做到有法可依，有法必依，使公民的政策参与经常化、秩序化。通常，公民依法进行政策参与的法律依据主要包括宪法、实体法和程序法。但一般来说，公民政策参与的法律依据主要是程序法。

不过，总体来说，中国公民参与制度化程度还很低，政策参与的制度资源严重短缺，有关公民直接参与公共政策程序的法律还不健全。尽管现行法律对公民的参与权已有相应规定，公民参与的基本原则也很明确，但由于有些法律法规不够完善，操作程序上还缺乏参与的具体实施办法（包括参与的程序、方法、途径、参与权受到侵犯后的补救方法等等）。正是基于此，中国公民政策参与的积极性不高，主动性也很难调动。因此，当前中国公共政策体制建设面临的又一基本任务就是，加强公民参与的制度化和程序化建设，通过制度安排保障公民参与公共政策的权利。

三、公民政策参与机制的完善和创新

中国现有参与机制是在传统政治——经济体制下建立与发展起来的，在当前中国政治——经济体制转型的历史进程中，不适应性日益增强。“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定”[1]。所以，公民政策参与机制的完善与创新在目前中国公民政策参与发展中成为必须解决的新课题。endprint

1.健全和完善选举制度。选举权是公民有序进行政策参与的最重要、最直接、最广泛的政治权利。在中国，公民直接参与选举的活动（即直选）有县及县以下的人民代表的选举、城市的居民委员会选举、农村的村民委员会选举。这是中国公民通过行使选举权来参与公共政策的主要方式。但也存在问题：由于缺乏合理的竞选制度，选民对被选举人的了解程度很低，直接影响了选举权的行使和选举的效果。因此，我们应该有针对性地对选举法和居民委员会组织法、村民委员会组织法进行修订，使选举过程真正能够体现选民意志。同时，还要进一步健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，完善对当选人的监督和罢免制度，确保当选人真正接受选民的监督和制约。此外，我们还应该在更广泛的意义上，扩大公民直接参与选举的范围和领域，比如，企业、事业单位的民主选举、国家机关内部官员的民主选举、社会团体的真正民间意义上的选举，等等。

2.政务公开制度建设。政府信息公开，是公民有效参与的前提。公共政策信息的公开有助于公众了解公共政策的内容、本质，从而调整自己的预期；信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公民参与的广度和深度。另一方面，互联网等先进办公手段日益广泛的应用也把政府工作推向数字化的大潮中，这些方便、快捷的手段与渠道实现了政府与民众的及时、在线沟通。公民可以通过互联网了解政策信息，政府可以通过互联网了解公民的意愿、听取公民的意见和建议。这不仅大大提高了政府决策的效率，也极大方便了公众的广泛参与。事实上，推行电子政务的主要目的之一就是为了满足公民的知情权，为其提供足够的政策信息，从而拓宽公民参与公共政策的渠道。

3.完善听证制度。“听证是现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程，最终实现决策民主化、公开化、公正化、科学化乃至法制化的一种重要制度设计。”[2]听证制度是一种直接民主的制度方式，也是公民有序地直接参与公共政策过程的一种较好的活动方式。该制度的推行使公共政策的决策、实施有了更广泛的公众基础，成为公众表达个人偏好，维护个人利益的重要保障，它的实施必将增加公共决策的透明度。对于走向民主、法治的中国来说，这无疑提供了一种制度化的参与渠道。

4.深化社情民意反映制度。随着改革的深入，社会上各种利益分化迅速，许多深层次经济和政治体制改革涉及到不同社会群体的切身利益。在此情况下，每一个利益受损或受益的相关公民的意见表达都应在政策过程中有所体现。为此，在实践中，我们应借鉴发达国家的经验，将各种独立调查机构，特别是民间调查机构所做的民意测验，作为了解社情民意的新途径、新手段，以进一步提高政府决策的科学化、民主化水平。政府应大力提倡民间社会调查机构围绕公共政策的制定、实施进行民意测验，并鼓励其发表独立的、与公民利益密切相关事项的民意测验结果。

5.建立社会讨论决策机制。即通过建立各种渠道与平台，使得社会公众能够对国家重大决策问题进行分析论证，交换意见，而后提出各自政见供政府决策时参考，并且在必要时与之商议。具体可采用召开座谈会、对话会、专家评议会等形式。社会讨论是公民自下而上传达决策信息的参与行为，是公民通过制度性或非制度性途径参与公共政策讨论的活动。这是当今各国政府决策的一个重要的信息库，大大缩短了决策者和公民信息交流的通道，也有助于公共政策合法性基础的加强。原因在于，它一方面可以扩大决策资源的提取范围，增强政策体系的利益整合功能，另一方面也可以满足社会公众参与公共政策的心理需要，满足其政治功效感。但是，要使之真正成为有效的合法政策参与途径，就既要使其受到法律的保护，同时也要确保其在法定范围和法定权限内活动，即保证行为的规范性。

6.针对新兴利益群体的政策参与机制创新。改革开放以来，随着经济结构的多元化发展，国家对经济体系的控制力与单一经济结构时期相比大大减弱。多元经济结构促成多元利益主体的形成，从而导致众多大大小小新的权力中心的产生和成长。而这些权力中心往往立足于对资本、技术和通讯的私人控制。那些握有这些财产的经济利益主体为了更好地发展自己，要求有一个能够施加影响的政策环境。因此，现有政策系统为吸纳这些逐渐成长起来的新因素，就需要创造一些新的政策参与机制。

参考文献：

[1] 蒲岛郁夫.政治参与[M].北京：经济日报出版社，1989：55.

[2] 彭宗超，薛澜.政策制定中的公众参与——以中国价格决策听证制度为例[J].国家行政学院学报，2000，（5）.

[责任编辑 王晓燕]endprint