福利制度正当性的根源及其中国意义

孙晓冬

(中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088)

·经济增长与经济发展·

福利制度正当性的根源及其中国意义

孙晓冬

(中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088)

20世纪90年代以来，西方福利制度一直是中国的重要参照系。但是，中国学界对于西方福利制度的观察更多地集中于政策措施和改革动向，对于其逻辑基础则关注较少，这种实用主义的研究格局限制了我们对西方福利制度的理解，影响了我们对中国福利制度现状的判断。在总结经济、政治和社会三个层面上西方福利制度正当性的根源后可以发现，部分南欧国家的债务危机与包括福利支出在内的政府支出的增加不无关系，但是，欧债危机只是对这些已经进入发达国家行列的南欧国家的政策措施提出了改革的要求，并没有动摇福利制度正当性的基础，从欧债危机引申出中国应该避免过度的福利支出的观点未必妥当；关于中国福利制度现状的争论，秦晖更多地注意到中国福利制度建设的进展，王绍光更多地关注中国福利制度建设中存在的不平等现象，两人的观点的差异是相对的，而不是绝对的。

福利制度；福利国家；正当性；财富；民主

20世纪90年代以来，西方福利制度一直是中国的重要参照系。但是，中国学界对于西方福利制度的观察更多地集中于政策措施和改革动向，对于西方福利制度之所以出现、形成和发展的逻辑基础则关注较少。具体而言，福利制度领域的早期经典文献不但没有进入学界的视野，而且对于国际学术界的近期研究的引介也具有实用主义色彩。中国近年来引进了保罗·皮尔逊、R·米什拉和埃斯平-安德森的重要研究，但是除埃斯平-安德森的作品之外，其他著作均以描绘和分析福利国家的现状和改革为主。

上述研究格局不但限制了我们关于西方福利制度的理解，而且影响了我们对于中国福利制度现状的判断。在欧洲债务危机出现之后，中国学界对于欧洲福利制度的评价所产生的摇摆，以及王绍光和秦晖关于中国福利制度现状的争论与上述研究格局不无关系。实际上，只有回归福利制度的逻辑基础，我们才可能在上述问题上取得共识。基于上述认识，本文从经济、政治和社会三个层面入手，围绕财富、民主和正义三种核心价值，还原福利制度正当性的根源，推导出福利国家的经验对于中国福利制度建设的启示。*需要指出的是，西方学界关于福利国家正当性的研究大多零散地存在，且多以价值判断为主，鲜见以财富、民主和正义作为分析指标的专项研究。

一、财富与福利：基于经济指标的考量

(一)财富之于福利

财富之于福利的意义在于，社会福利的分配必须依赖于社会财富的积累。对于福利国家的形成和社会保障的制度化而言，工业化及其带来的经济增长既是基本前提也是根本动力。

尽管视角和逻辑各异，关于福利国家的机能主义理论、马克思主义理论和收敛理论都直接或间接地把经济要因确定为核心解释变量。在这一问题上，上述理论的基本观点可以总结如下：第一，稀缺资源得以从生产用途向福利用途转移以一定程度的经济发展和剩余产品的存在为前提[1]；第二，工业化带来的社会变革和社会机能分化导致传统的福利模式崩溃，体系化的福利国家成为必需，福利国家是资本主义国家对近代化和工业化的“机能的对应”[2]；第三，尽管与资本主义之间存在着结构性矛盾，但是福利国家是资本主义生产方式的产物，也是维持其发展的战略选择[3]；第四，经济增长所导致的人均GDP上升和人口结构的变化是促进社会保障制度化的规定性要素，社会保障水平和经济发展之间存在正相关关系[4]。事实上，从20世纪60年代初期开始，所有西方国家都主动或被动地向社会领域转移大量资源，福利支出占GDP的比重一路上升，几乎没有任何中断。

(二)福利之于财富

从经济学的角度来说， 福利制度具有重要的经济价值。 在宏观层面， 福利支出往往与财政政策相关， 是控制失业、 促进经济增长的重要手段。 换言之， 福利制度可以通过调节国民收入、 管理社会需求来调整再生产的实现过程， 进而带动经济增长。 在微观层面， 福利支出表现为国家支付给个人的社会工资(家庭津贴、 健康项目支付、 养老金与失业补助)和集体消费(与教育、 学校膳食、 住房、 医疗卫生服务、 劳动市场政策等有关的社会项目支出)， 这种支出对于经济增长和竞争力的提升至少可以产生如下三种效应： 第一， 社会工资可以直接提升社会成员的购买力， 扩大有效需求； 第二， 社会福利项目和劳动市场政策对于维持和增加劳动力的生产潜力发挥制度化的保障作用， 有助于劳动力再生产的顺利进行； 第三， 社会工资与集体消费不仅可以弥补市场组织在技能形成方面投入的不足， 而且有利于推进资本主义市场经济内部的经济协调[5]。 在这一过程中， 福利国家提供的福利给付和社会服务回流到生产和流通之中， 福利制度成为与市场经济发展逻辑相契合的制度安排。

二、民主与福利：基于政治指标的考量

(一)民主之于福利

民主之于福利的意义在于，福利的分配效果或者民众能够享受到的福利成果不仅依赖于国家的经济基础，而且取决于国家的制度构造和民众的参与能力。

福利国家是民意的结果， 其关键是“这些保障表现为公民的政治权利而不是以恩惠的形式出现”。 在公民参与决策过程之后， 西方国家才开始对国民们的福利要求做出回答， 市场经济规范也才开始真正有利于大多数人的利益。 具体而言， 有组织的社会运动在决定福利国家的政策轨道方面发挥了重要作用：第一， 政治权利的实现推动了西方国家的民主治理。 20世纪初期， 公民选举权在大多数工业化国家制度化， 其结果是工人阶级开始通过选举机制表达福利需求， 福利国家的社会政策成为政治选择的结果。*施耐德论证了公民的参与对1919—1975年间18个国家的社会保险计划产生了极其显著且连续的影响。 参见施耐德，A Comparative Analysis of the Development of Social Welfare Programs in the Welfare State,Comparative Social Research 5, 1982：195-219。同时， 大多数民众赞成福利提供方面的政府负责制并支持累进税制。事实上， 从战后到福利国家的黄金时代， 由于民众对国家干预的强烈诉求和强力支持， 西方国家的社会政策交汇在了中左立场： 无论是否有主观意愿， 他们都推行了社会保障和充分就业政策， 遵循了扩展和巩固福利制度体系的宗旨。第二， 具有法团主义性质的利益代表制度对于福利制度的发展一直发挥着积极作用。 从历史上看， 作为最重要的利益集团之一， 劳工组织始终是维持和稳定福利政策的中坚力量[6]。 一方面， 劳工组织扮演社会合伙人的角色， 通过展开制度性谈判、 组织劳工运动与劳动合作等途径， 在维系就业、 稳定工资、 提高社会保障水平和促进生产力发展等诸多方面发挥了深刻影响； 另一方面， 作为法团主义的主体之一， 劳工组织一直是支持社会民主主义政党的重要力量。 在西方国家， 劳工组织的影响力与左翼政党的议席之间存在跨越时空的正相关关系[7]。在推动社会保障立法方面， 左翼政党政权具有比任何其他变量都更为显著的影响。 上述事实表明， 工会通过支持左翼政党间接地形塑了社会福利制度。

(二)福利之于民主

福利之于民主的意义主要表现为福利国家的社会保护承诺和社会整合效果为确保福利国家被视为一种“公正”的政治经济体系做出了贡献。

社会政策对于社会整合和社会安定的效应在雇主协会和工会的历史性谈判中清晰地体现出来，而这种谈判所形成的协议在许多国家构成了“福利国家妥协”的基础。历史表明，社会福利建设与西方国家的政治稳定紧密相关，社会政策是“调和阶级对立的表征”。事实上，对于所有西方发达国家而言，福利制度都在一定程度上缓解了阶级对立，发挥了安抚的作用，甚至培养出了它们自己的支持者。在大多数国家中，尽管劳工组织率领劳动者争取权益并由此推进了社会保障的制度化，可是它们并没有将自己的力量用来阻碍经济成长或政治安定，而是协调劳资关系，引导劳动者在经济和政治生活中学会遵守纪律、适应劳动关系的不断变化，而这样的努力无疑是西方的政治经济体系得以维系的基础。

总之，由政治参与推动、维系和保障的福利制度已经植根于西方国家。福利制度为工人阶级提供了相对平等的、利益连带的、民主选择的社会保障。同时，西方国家的正常运行也依赖着工人阶级的经济贡献和政治忠诚。福利制度和市场经济已经不可分割。

三、正义与福利：基于社会指标的考量

福利国家意味着对社会正义理念的认同。社会正义理念为福利制度的发展指引了方向，要求国家采取制度措施修正市场运作的消极结果，保护弱者并保障所有公民获得有尊严的生存条件。福利国家的社会承诺主要包括如下内容：第一，保护劳动者的劳动权利，改善劳动条件；第二，实施最低收入保障以对抗贫困；第三，推行强制性社会保险，控制各种社会风险；第四，促进机会平等，在教育、职业培训和文化等方面执行反歧视措施。本研究从劳动保护和消除贫困两个方面，对正义维度上的福利国家制度的影响进行总结。

(一)论证的基础：福利国家的制度构造

依照福利资本主义多样性理论，资本主义福利国家可以划分为以盎格鲁-萨克逊国家为代表的自由主义体制、以传统欧洲大陆国家为代表的保守主义体制(或基督教民主体制)和以斯堪的纳维亚国家为代表的社会民主主义体制。文后表1呈现了三种福利国家体制的制度构造及其成果。*选取1980年前后数据的原因在于这一时期处于各国削减福利开支之前，代表福利国家黄金时代的成果。

由文后表1可以得出以下结论。第一，在税收方面，社会民主主义国家的税收水平远远高于其他类型国家(列1)。第二，在社会支出方面，社会民主主义国家和基督教民主国家比自由化国家更加慷慨(列2、3、4)，其中基督教民主国家的转移性支付更多，因为其失业者和提前退休者更多；社会民主主义国家的社会服务支出巨大(列6)是因为其社会服务由公共财政出资且由公共部门提供(列8)。第三，在保健方面，虽然所有国家都承担保健费用，可是除北欧国家外，多数国家不提供大多数的保健服务(列4、5)。第四，非老年人支出指标和母亲就业支持指标体现了社会民主主义国家社会服务的广泛性和集中性(列7、9)。第五，作为一个表示转移权利慷慨度的指标，去商品化指数(列10)衡量了福利制度在实现社会权利方面所达到的整体成果。

上述指标表明，西方国家的政策细节存在差别，取得的成果也不相同，但所有国家都进行了大规模的社会公共支出，确立了体系化的法律保障机制，建设了全面的社会政策体系，提供了丰富广泛的社会服务。以下我们从劳动保护和消除贫困两个角度，对不同类型福利国家取得的成果进行比较。

(二)福利制度的成果：劳动保护

文后表2总结了不同福利国家的劳动市场制度状况。第一，工会的劳动市场参与程度与工会组织程度和法团主义程度之间存在正相关关系(列1、2)。在这些指标上，三种福利体制的表现有所不同。社会民主主义国家的工会具有最高的市场参与权和代表性地位，其结果是它们有力地支持了社会民主主义政权，并与之共同创造了高度保护劳动者权益的社会福利政策。第二，在工资方面，工资安排集中度与工资离差指标表明，工资平等在社会民主主义国家得到了最大程度的实现(列3、4)。第三，在女性劳动市场参与方面，高水平的女性劳动力参与是社会民主主义国家的突出特点，与基督教民主国家形成鲜明对比。在历史文化因素之外，北欧国家的制度化努力是解释这一结果的根本理由。社会政策与就业政策相互促进——旨在扩大儿童保育和其他社会服务的社会政策帮助女性从家庭劳动中解放出来，社会服务的扩大在社会民主主义政府的管理下刺激了公共服务部门就业的增长，而这些部门的工作主要由女性承担，女性的劳动市场参与实现了预期的发展。另外，尽管相关指标表明自由化国家的社会政策对待女性较不友善，可是一方面由于低水平的社会保障迫使劳动者不得不主动就业，另一方面由于低收入服务业吸纳了大批技能较低的女性劳动者，所以自由化国家的女性劳动力市场参与程度依然高出基督教民主国家的水平(列5)。第四，积极的劳动市场政策与失业之间存在明显的负相关关系，与致力于推进积极的劳动市场政策的社会民主主义国家尤其是瑞典相比，基督教民主国家和自由化国家的绩效较低(列6)。

(三)福利制度的成果：消除贫困

文后表3表明，福利制度与劳动市场制度的结合导致不同类型的福利国家所得分配存在差异。税后转移基尼指数表明，社会平等在北欧国家得到了最高程度的实现(列1、2)。表3中数据不包括以免费或补贴形式提供的公共商品和服务所产生的分配效应。如果考虑这些效应，那么福利国家，特别是北欧国家会表现出更高程度的社会平等。再分配指数是由税收和转移性支付引起的基尼指数下降的百分比，再分配指数越高，收入分配的平等程度越高。研究证明，通过单一比率福利金形式转移的基本保障和与收入挂钩的福利金形式转移的收入保障相结合的体系具有高度的再分配效果。北欧国家广泛地采用了这种体系，其再分配水平最高。相比之下，基督教民主国家基本不存在基本保障层次，享受福利金的权利主要基于就业，满足劳动力市场以外群体需求的任务则通常由最低生活保障制度来承担，其再分配效果居中。自由化国家虽然施行了贫困者社会救助计划，可无论从实现再分配的政策动机还是从实际指标来看，其再分配效果都处于最低水平(列3)。表3显示了三种类型福利国家的贫困水平(列4、5、6)。在自由化国家，年轻劳动力、老年人和单身母亲处于相对严峻的贫困状态，而北欧国家通过制度化的干预措施成功地完成了治理贫困的使命。

四、福利制度正当性与中国福利制度建设中的两个问题

上文的讨论表明，西方福利制度的正当性源于这种制度安排与经济、政治和社会因素之间的互动所产生的积极影响。换言之，福利制度正当性的根源是多元的：福利制度不但具有明显的政治价值，而且有助于经济发展和社会进步。从这个意义上来说，福利制度不应被理解为自上而下的恩惠，而应该被理解为国民的权利。正是由于存在上述正当性，即使在社会支出导致国家财政问题的20世纪90年代之后，西方国家仍然将越来越多的财政支出用于改善民生和推进社会公正。*参见OECD,Social Expenditure Statistics of OECD Members Countries,2011。确认西方福利制度正当性的根源，有助于我们理解中国学界关注的两个重要问题。

第一个问题与欧债危机有关。近年来，一些学者对欧洲福利制度进行反思，认为过度的福利支出是引发债务危机的原因之一，中国应该避免过度的福利支出。在本文的语境之下，这种观点的流行与中国学界没有准确地认识福利制度正当性的根源有关。

客观地说，部分南欧国家的债务危机与包括福利支出在内的政府支出的增加不无关系。但是，欧债危机只是对这些已经进入发达国家行列的南欧国家的政策措施提出了改革要求，并没有动摇福利制度正当性的基础，从欧债危机引申出中国应该避免过度的福利支出的观点未必妥当。首先，自20世纪90年代以来，西方国家的福利制度确实处于改革进程之中。但是，在福利制度的正当性被广泛接受的情况下，西方国家所经历的改革更多的是调整支出的结构，而不是取消福利制度。*强调劳动者的个人责任与自助、推动接受资助者参与生产活动的工作福利制度(workfare)即是这种改革的表现形式之一。福利制度改革必然导致福利国家危机甚至消亡的论断与事实相去甚远，即使在具有自由主义倾向的盎格鲁-萨克逊国家，社会保障的结构也被保留。其次，欧债危机主要发生在南欧国家，而作为福利国家典范的北欧国家则基本没有受到影响，仍然保持很高的竞争力。实际上，南欧国家的债务危机更多地与这些国家在欧盟内部的竞争力下降有关。福利制度兼具社会政策和经济政策的特征，在福利制度和竞争力之间存在复杂的关系。特定的福利制度或社会支出规模在不同国家所产生的效果有所不同。从南欧国家的债务危机出发、否定福利制度的观点显然没有建立在对上述因果关系的深入理解之上。第三，南欧国家和中国的发展阶段不同，前者的福利制度已经处于比较完善的状态，而后者的福利制度仍然处于构筑的进程之中。换言之，在中国，福利制度建设具有明显的正当性。因此，欧洲国家福利制度所经历的调整并不意味着中国应该降低福利制度的质量。

第二个问题涉及关于中国福利制度现状的争论。秦晖认为，中国处于低福利或负福利的状态，而王绍光则主张，近十余年来中国的福利制度建设取得了显著的成绩，秦晖的观点脱离了实际。表面上似乎很难理解两种观点何以如此不同，但是，从福利制度正当性的角度出发，我们不但可以理解两种观点的差异何以产生，而且可以找到两种观点妥协的空间。

关于福利制度的性质，一直存在恩惠和权利两种观点。如果将福利制度视为恩惠，那么福利制度建设的出发点更多地将是自上而下的，国民在福利制度之中的地位也主要是被动的。相反，如果将福利制度视为国民的权利，那么福利制度建设的出发点更多地将是自下而上的，国民在福利制度之中的地位将具有主动性。本文所讨论的福利制度正当性明显基于将福利制度视为国民权利的观点。相对而言，尽管没有直接使用正当性这一用语，在判断中国现阶段福利制度现状的时候，秦晖显然比王绍光更为重视正当性问题。比如，秦晖关于负福利或低福利的判断，只有在中国存在多元化的福利制度，即身份不同导致不同国民所能享受的福利服务的差别这一语境之下才能得到理解。很明显，这种差别与将福利制度视为国民的平等权利的观念和福利制度的正当性问题密切相关。换言之，秦晖所说的负福利或低福利实际上指向的是国民在获得福利服务过程中的平等性问题。相对地，王绍光在论证中国福利制度进步的时候，没有对多元化的福利制度的存在或身份对于国民所获得的福利服务的影响给予充分的重视。因此，我们有理由认为，两位学者观点的不同在一定程度上源于对于福利制度正当性的重视程度不同。

那么， 两位学者的观点是否完全没有妥协的空间呢？ 实际上， 福利制度正当性问题可以从应然和实然两个角度进行区分， 前者指正当性应该是理想的福利制度建设，应该从正当性问题出发， 后者指现实中的福利制度无法摆脱客观条件的影响。秦晖更多地注意到中国福利制度建设的进展，王绍光更多地关注中国福利制度建设中存在的不平等现象，两人的观点的差异将是相对的， 而不是绝对的。 我们不应该忘记， 西方福利制度正当性并不是在短期内实现的， 而且不同类型国家的福利制度也有所不同。

[1] WILENSKY H.The Welfare State and Equality[M].Berkeley:University of California Press, 1975.

[2] UUSITALO U.Comparative Research on the Determinants of the Welfare State: the State of the Art[R].European Journal of Political Research，1984，(12)：403-422.

[3] 克劳斯·奥菲.福利国家的矛盾[M].郭忠华,等,译.长春：吉林人民出版社,2006:7.

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[5] GOUGH I.The Political Economy of the Welfare State[M].London: Macmillan, 1979:108-117.

[6] STEPHENS J D.The Transition from Capitalism to Socialism[M].Urbana and Chicago: University of Illinois Press, 1979.

[7] PIERSON,PAUL.When Effect Becomes Cause: Policy Feedback and Political Change[M].World Politics 45,1993:595-628.

表1 不同类型的福利制度(1980年前后)

表2不同类型国家的劳动市场制度(1980年前后)

表3 福利制度结果(1980年前后)

[责任编辑：房宏琳，曾 博]

2015-08-15

孙晓冬(1970—)，女，副教授，从事比较福利制度研究。

F061.4

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：1002-462X(2015)11-0093-06