建立面向全球的高标准自贸区网络的思路与对策

李大伟

一、我国自贸区战略的实施现状及问题

(一)整体成效明显，但过度集中于亚太地区的中小型经济体

21 世纪以来，我国FTA 进展明显，到2014 年年底已经和巴基斯坦、东盟、瑞士等20 个经济体签署了12 个FTA，中韩、中澳FTA 有望在2015 年年内签署，中澳、中国—海合会等5 个FTA 也正在积极谈判之中。仅以签署的FTA 数量看，我国所签署的FTA数量多于韩国、东盟，和美国相同。

然而，我国所签署的12 个FTA 中，有9 个FTA 的签约对象均为亚太地区的中小型经济体，其中经济总量最大的瑞士GDP 总量2013 年仅排名全球第20 位。而在目前谈判的FTA 对象国中，经济总量最大的澳大利亚2013 年GDP也仅排在全球第12 位。与此同时，我国和印度、美国、巴西、欧盟等全球性和区域性大型经济体的FTA谈判基本没有启动。与中国相比，韩国已经和美国、欧盟、印度、澳大利亚、加拿大等五大经济体签署了FTA，其他FTA 签约对象国也均为地区的主要经济体，如土耳其经济总量排名全球第17 位，在中东地区排名第一，哥伦比亚则是南美第三大经济体。美国已经和澳大利亚、加拿大等经济大国签署了FTA，并正在推进涵盖日本、欧盟等主要经济体的TPP 和TTIP 谈判。东盟也和第三大经济体日本、第八大经济体印度签署了FTA。

(二)协定覆盖面不断拓宽，但涉及的非传统领域议题仍然偏少

早期我国所签署的FTA 基本集中于关税减让、原产地规则、技术壁垒、服务贸易和投资等传统领域。随着我国经济发展水平的不断提高，所签署的FTA 所覆盖的领域也在逐步拓宽，已经涉及知识产权、环境等非传统领域议题，其覆盖范围已明显超出东盟—印度、东盟—韩国等亚太区的传统FTA。但和目前亚太地区较为高水平的韩国—澳大利亚FTA 相比，我国所签署FTA 涉及议题仍然偏少。表1将我国学术界公认水平较高的中国—瑞士FTA 和东盟—印度FTA(代表发展中经济体之间的FTA)、韩国—澳大利亚FTA(代表较发达经济体之间的FTA)、韩国—土耳其FTA(代表较发达经济体和发展中经济体之间的FTA)以及正在谈判中的TPP(代表美国主导的高标准FTA)进行了对比。从中可以看出，在目前九大FTA 涉及的非传统领域中，中国—瑞士FTA 只涵盖3 个，和韩国—土耳其FTA 相当，远弱于韩国—澳大利亚FTA 和TPP。

表1 各类典型FTA 所覆盖的非传统领域议题对比

(三)在FTA 传统议题方面已有较为固定的理念和模式，但在诸多非传统领域议题方面尚未形成自身独特理念

经历了十多年的发展，我国在货物贸易关税减让、原产地规则、技术壁垒等传统议题方面已经形成了一套成熟的理念、原则和模式，只需针对不同的FTA 谈判对象进行较小幅度的修改。如在货物贸易关税减让方面，我国所签署的大多数FTA 均将商品分为A、B、C、D等四类，并针对不同类型的商品设置不同的过渡期;在原产地规则方面，对“完全获得产品”和“实质性改变产品”的认定已基本形成一套固定的规则体系;在技术壁垒、卫生壁垒等议题方面也已形成成熟模式，并为其他成员国所接受。

但在服务贸易、投资以及知识产权、劳工、环境等非传统领域议题方面，我国整体还处于探索阶段，尚未形成一套可供复制和推广的独特理念。如在服务贸易方面，我国目前所签署的FTA 均采用了“水平承诺+附加承诺”的方式，和逐渐成为国际主流的“国民待遇+负面清单”模式有较大差异。在知识产权方面，中国—冰岛FTA中关于知识产权的内容只是在原则上明确了，双方既要认识到保护知识产权的重要性，也要适当尊重知识产权用户的合法权益，但实质性内容相对缺乏，很难体现我国的独特理念;中国—瑞士FTA 关于知识产权的内容则较为丰富，但其整体框架和瑞士—日本FTA 中知识产权章节具有较强的相似性，只是较瑞士—日本FTA 中的相关条款减少了部分内容，直接体现中方在知识产权上明确立场的条款并不多。

美国在非传统领域议题方面的规则设计能力要显著强于我国。美国所签署的各个FTA 中的劳工条款虽然在具体的细节上有所差异，但均强调对几大劳工公约的遵守以及建立成员国之间的联合监管委员会，并赋予该委员会调查违反劳工公约行为的权利;在知识产权方面，美国所签署的各个FTA 均明确提出了进一步强化对版权、互联网产权的保护，限制政府实施强制许可的权力等鲜明的“高标准”理念，只是针对不同的谈判伙伴在一些具体的条文上有所调整。

二、中国推进高标准自贸区战略的宏观战略取向

(一)为我国参与构建公平合理透明的国际贸易规则体系提供“试验场”

目前，在除农产品以外的大多数商品贸易领域已经形成了一套被绝大多数经济体认可的贸易规则，因此，国际贸易规则体系的重心开始转向服务贸易、知识产权、竞争政策、劳工政策等非传统领域。在多哈回合谈判未来仍将滞缓的大背景下，FTA 仍将是各主要经济体建立新型国际贸易规则的“试验场”。发达国家美国等发达经济体大力推进并主导TPP、TTIP，其目的就在于把握这一全球化的新趋势，抢占新一轮国际贸易规则制定的主导权。

我国是全球第二大经济体和第一大发展中国家，成为全球治理规则这一公共产品的提供者必然是我国重要的对外战略目标。全球贸易规则是全球治理的重要组成部分，我国作为全球第一大贸易国，必须在全球贸易规则的制定中发挥重要的作用。因此，我国的高标准FTA战略必然要为强化我国在国际贸易规则制定中的话语权服务。

(二)为我国进一步全面深化经济体制改革提供外部推动力

在金融危机之前，在发展阶段的客观要求下，我国的市场经济客观上带有一定的“政府主导型市场经济”特征，政府不仅运用财政政策和货币政策作为宏观调控的主要工具，也通过倾斜性产业政策、对生产要素进行直接定价等多种手段直接干预生产要素配置。然而，随着我国经济发展水平的提高，政府在经济发展中的作用也已发生变化。十八届三中全会明确指出，要大幅度减少政府对资源的直接配置，发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府则更多承担保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、推动可持续发展和弥补市场失灵等职能。

FTA 战略作为开放型经济体系的重要组成部分，必然要为我国全面深化经济体制改革服务。特别在目前的FTA 已经由传统的关税减让等“边境外”政策延伸到知识产权保护、环境保护、产业政策等“边境内”政策的背景下，通过和其他经济体，特别是市场经济体制较我国更为完善的发达经济体建立FTA，既能为我国的经济体制改革提供外部的“参照系”，也为我国各级政府加上了“硬约束”，对深化我国经济体制改革的推动作用十分明显。

(三)为我国企业进一步开拓海外市场和“走出去”提供强有力支撑

自FTA 出现以来，降低商品关税和减轻服务贸易和投资壁垒一直是FTA 的重要功能之一。未来随着我国在全球价值链中的位势逐渐由最终产品的生产转向高附加值中间产品的生产、最终产品的研发和营销网络的构建，我国向新兴经济体拓展海外市场的力度将会逐渐加强，与发达国家在中高技术产品和服务的竞争也将日趋激烈;同时，市场寻求型、技术寻求型对外投资的比重将逐渐上升，单纯的资源寻求型对外投资比重将逐渐下降。

新兴经济体的贸易壁垒普遍高于发达经济体，通过FTA 争取到更低的关税安排等优惠条件对拓展新兴市场具有重要意义。在传统关税壁垒的作用和使用空间受到较大制约的基础上，在环境、劳工、卫生、知识产权等各种“边境内”壁垒已经取代关税成为制约知识技术密集型产品和服务国际贸易的主要障碍的背景下，通过FTA 和其他经济体在相关领域规则上达成一致对促进我国中高技术产品和服务出口具有重要意义。同时，FTA 中有关服务贸易项下商业存在和投资的条款也有助于为我国企业“走出去”建立全球生产经营网络提供良好的外部环境。因此，FTA 必然应作为进一步开拓海外市场的有力支撑。

(四)成为“一带一路”、向西开放等重大对外战略的重要抓手

“一带一路”、向西开放等重大对外战略是党中央在综合评价国内外形势变化的基础上所提出的重大战略决策，对进一步深化我国对外开放，拓展我国在国际社会的发展空间有着重要的意义。

我国和“一带一路”的重要沿线经济体建立高标准的FTA，能够有效减少双方的贸易投资壁垒，对加强我国和相关国家的经贸合作有着较强的积极作用。因此，高标准FTA 战略应成为“一带一路”等重大对外战略的有机组成部分，和其他重大对外战略形成合力，共同推进重大战略目标的实现。

三、我国推进高标准自贸区战略的原则

(一)适度淡化短期经济收益，更为强调宏观战略收益

目前针对自贸区的主要研究思路是运用可计算一般均衡模型等方法对建立自贸区对经济总量、就业乃至具体产业的影响进行测算，并基于测算结果制定自贸区谈判战略。在构建自贸区的目标主要集中于促进经济增长和拓展海外市场的前提下，这一思路是合理可行的。

然而，如果在具体建设自贸区的过程中过于重视对经济规模甚至部分行业企业短期经济收益的积极作用，就有可能过多地陷入针对具体条款的“讨价还价”，最终未必能够实现宏观战略利益的最大化。例如，在FTA 谈判中主动加入知识产权保护的相关条款，未必能够带来多少短期经济收益，甚至可能对部分国内企业带来一定冲击，但这对我国逐步建立有利于创新驱动战略实施的知识产权保护制度和争取在全球知识产权相关规则制定中的话语权均有重大的积极意义。

(二)既要坚持基本原则立场，又要针对不同谈判对象灵活应对

不同国家和我国的相对比较优势不同，其谈判能力也有所差异，因此不存在一套“放之四海而皆准”的具体FTA 规则。然而，在关税减让、原产地规则、争端解决程序、服务贸易、投资、知识产权、竞争政策等重大关键议题上的基本原则从某种意义上是自身发展理念和价值取向的外在体现。如在服务贸易开放方面是否采取“准入前国民待遇”和“负面清单”的形式，实际上是由国内服务业对外开放发展战略决定的。环境、劳工等议题的具体条款也在不同层面上反映了国内环境政策、劳工政策的立场。如果我国在FTA 过程中在上述重大议题上的基本立场频繁变动，既会影响国内相关改革进程，严重时甚至可能给国际社会一种功利主义的印象，不利于我国提升在全球贸易规则制定权中的地位。

当然，在具体的条款上，针对不同的谈判对象，所采取的谈判策略必然是灵活多样的，存在着相当大的博弈空间，应在不违反原则立场的前提下为我国争取尽可能大的经济利益。

(三)“广覆盖”要先于“高标准”

与发达经济体之间的FTA相比，我国的FTA 较少涉及知识产权、竞争政策、劳工、环境、跨境人员流动等非传统领域，即便涉及，在具体条款中也常常缺乏可操作性强的明确规则。因此，未来我国所建设的高标准自贸区网络就面临着是否将更多非传统领域议题纳入FTA 谈判范畴和在相关议题的具体条款上遵循何种标准这两个重要问题。

必须看到，随着全球化的不断深入发展，在上述新兴领域达成全球性的规则体系已经是各国的共同需求。因此，在高标准FTA 网络的构建中，应积极主动加入上述非传统领域议题，从而实现谈判领域的“广覆盖”。同时，也应基于我国和其他发展中国家的国情，积极考虑将经济援助、基础设施建设合作等领域纳入FTA 的谈判范围，为完善全球贸易规则体系做出独特贡献。

而在各个具体议题上则不宜过度追求所谓的“高标准”。诸多非传统领域议题的研究尚处于探索阶段，目前学术界和业界尚未形成类似自由贸易理论的成熟理论成果，更多是在实践中逐步推动相关规则逐渐走向科学、合理和公平。如在知识产权领域，在保护创新者利益的同时防止垄断一直是一个争议不断的问题，在互联网知识产权、强制许可等焦点领域的政策设计也一直在调整之中。即便在传统的关税减让等领域，农产品贸易、幼稚产业保护等具体问题也并未形成完全一致的国际共识。目前，美国等发达经济体通过TPP、TTIP 所推行的所谓“高标准”固然也带有一定的科学合理性，但更多是基于其自身的经济利益，并未考虑广大发展中国家的实际发展情况。我国应在尊重不同发展阶段对规则的诉求存在差异的基础上，通过深入的科学研究和不断实践，逐渐建立和完善更为公平合理的规则，而不必一味追求“高标准”。

(四)在重视发展中经济体，特别是新兴大国的同时，要积极主动地和发达经济体开展谈判

印度、俄罗斯、土耳其等“一带一路”沿线的发展中经济体以及巴西、南非等大型发展中经济体是我国未来重要的资本和商品输出地，与这些经济体建立FTA 对开拓海外市场的积极作用十分显著。同时，我国和这些经济体发展阶段相近且综合实力更强，在谈判中完全有望就诸多热点问题和其达成共识，并将其上升到国际规则层面，这对提升我国在国际贸易规则中的话语权有重要意义。因此，发展中经济体，特别是新兴大国应作为我国建设高标准自贸区网络的重点。

但也必须看到，随着市场在资源配置中发挥决定性作用和政府对市场的直接干预大幅减少，我国迫切需要建立一套发达市场经济体系下的经济运行规则。这就要求我国必须积极主动地和发达经济体开展自贸区谈判，充分吸收发达经济体相关价值理念和运行规则中的有益部分，为全面深化改革提供外部支持。

四、我国推进高标准自贸区战略的路线图设计

(一)近期计划(2014—2020年)

2020 年之前，我国应立足于现有自贸区谈判基础，结合“一带一路”战略，依托APEC、上合组织等地区合作平台，尽快完成中韩、中澳、中国—海合会的双边自贸区谈判，加快中国—东盟自贸区升级，争取完成中国—哈萨克斯坦、中国—土耳其、中国—蒙古等面向“一带一路”沿线和亚太地区区域性核心经济体的双边自贸区谈判;尝试和加拿大、西班牙、希腊、EFTA 等发达经济体开展自贸区谈判，为和欧盟、美国开展FTA谈判进行准备;针对印度、巴西、俄罗斯、南非、南方共同市场、东部和南部非洲共同市场等大型发展中经济体开展自贸区谈判准备工作;积极推动亚太自贸区、中日韩、“10+3”、RCEP 等多边自贸谈判取得突破，为亚太地区经济一体化奠定基础，

到2020 年，初步形成以我国为核心节点，“一带一路”和亚太地区经济体为分支的FTA 网络，我国签订的FTA 数量达到18 个以上。在服务贸易、知识产权、劳工、环境等领域初步形成独特的价值理念和规则体系，并在多边自贸谈判中推广。

第一，在尽快签署中韩、中澳自贸区协定的基础上，进一步扩大协定覆盖的议题范围，借此逐步明确我国在自贸区谈判中的价值理念和规则体系。

韩国和澳大利亚是亚太区域与我国经贸关系较紧密、政治立场分歧较小和经济规模较大的发达经济体，其价值理念和规则体系带有鲜明的发达市场经济体特征，且和我国的FTA 谈判已经有一定基础。因此，积极完成中韩、中澳自贸区谈判，不仅对我国拓展海外市场有重大作用，更有利于我国充分了解发达经济体在知识产权、环境、劳工、竞争政策等热点领域的价值理念和规则体系，对我国建立自身独特的价值理念和规则体系有重要的借鉴意义，也为我国和加拿大、欧盟、美国等大型发达经济体谈判提供了宝贵的经验。同时，韩国和澳大利亚同为RCEP、TPP 等亚太区多边自贸协定的成员国或潜在成员国，与韩、澳达成自贸协定对增强我国在多边自贸协定中的影响力也有重大意义。

目前，中韩、中澳自贸区谈判已经基本完成，但所涉及的议题范围仍少于美韩、TPP 等亚太区的自贸协定。建议在中韩、中澳自贸区谈判初步完成后，仍积极和韩国、澳大利亚在非传统领域议题上进行补充谈判，争取签署补充协定。

第二，积极推动中国—土耳其、中国—哈萨克斯坦、中国—蒙古、中国—海合会自贸谈判，推动中国—东盟自贸区转型升级，作为“一带一路”的重要抓手。

俄罗斯、印度、土耳其、哈萨克斯坦、蒙古以及海合会等经济体是丝绸之路经济带沿线的重要经济体，这些经济体或国内市场相对广阔，或与我国比较优势明显互补，和这些经济体建立自贸区，对我国丝绸之路经济带建设和拓展海外市场均有重大意义。其中，俄罗斯、印度两大经济体无论从对外战略意义还是经济总量上均位居前两位，但其在自贸区建设方面则相对保守，不宜作为这一时期FTA 战略的重点，但应进行深入研究，并开展前期准备工作，为未来的FTA谈判进行准备。土耳其是伊斯兰国家中市场经济体系较为完善的国家之一，从韩土自贸协定的经验看，土耳其在关税减让、服务贸易开放乃至知识产权保护等方面的立场均较为开放，中土自贸协定的阻力可能相对较小，应予以重点推动。哈萨克斯坦和蒙古虽然经济水平较低，但和中国的经济联系较为紧密，建立自贸区的可能性较大。海合会六国是中东地区的主要油气出口国，中国—海合会自贸区谈判对加深中国和中东地区经贸联系，保障中国的能源资源供应安全均有重要意义。该谈判已经进行了多年，目前主要在油气资源勘探和部分产品关税减让方面存在分歧，在2020 年之前达成协议的可能性较大。

“21 世纪海上丝绸之路”的主要沿线国家是东盟和斯里兰卡、孟加拉国等东南亚和南亚经济体。其中，东盟是“21 世纪海上丝绸之路”的核心经济体，中国—东盟自贸区升级将是高标准自贸区战略和“21 世纪海上丝绸之路”的主要契合点;受经济总量、发展阶段和地理位置的限制，孟加拉国和斯里兰卡在“21 世纪海上丝绸之路”中的地位要相对弱于东盟各成员国，但同样具有重要意义，可考虑择机推进中孟、中斯FTA 建设。

由于“一带一路”沿线的各国经济发展水平差异较大，因此在建立FTA 中应注意以下亮点:一是在议题上尽可能“广覆盖”。即便是和哈萨克斯坦、蒙古等发展水平较低的国家的FTA 谈判，也应尽可能加入知识产权、环境等议题的条款。二是在具体条款的谈判过程中则要充分考虑各国发展阶段的差异，在强调一些共同原则的同时，对蒙古、缅甸等发展水平较低的经济体采取相对优惠的条款。

第三，积极推动中日韩、“10+3”、RCEP 等多边自贸区谈判，考虑择机加入TPP，为亚太自贸区奠定基础。

目前亚太地区经济一体化有两方面的推动力，一是以RCEP、中日韩自贸区为代表的“东亚路线”，即由东亚地区率先建成统一的自贸区，再和美国、加拿大等美洲国家共同建立亚太自贸区。2014年10 月在APEC 北京峰会上通过了我国所提出的亚太自贸区建设路线图，但由于亚太地区各国经济发展水平差异较大，在2020 年之前建成覆盖21 个APEC 成员的自贸区的可能性较小。二是以美国所积极推动的TPP 为代表的“亚太路线”，主张由亚太地区的发达经济体和部分小型发展中经济体率先建成“高标准”的FTA，并逐渐吸收新成员而形成亚太自贸区。

对于我国而言，综合考虑经济依赖关系、主导地位竞争关系等方面的因素，应优先选择“东亚路线”，积极推动中日韩、“10+3”、RCEP 等多边自贸区谈判早日达成协议，并积极推动亚太自贸区的前期研究和谈判准备工作。同时，对TPP 的发展动向、规则体系进行深入跟踪研究的基础上视事态变化择机加入TPP。在“东亚路线”正常推进的情况下，我国在短期内不必主动要求加入TPP，若美国邀请我国加入，可以先采取列席或观察员的方式参与，待时机成熟时再全面介入。若亚太自贸区、中日韩、 “10+3”等“东亚路线”进展缓慢，而TPP的规则体系逐渐由完全代表发达国家利益向兼顾发达国家和发展中国家利益转变，亚太各国均积极加入TPP，我国则应果断宣布加入TPP，并充分利用这一平台推广我国独特的价值理念和规则体系，并推动亚太区域整合。

第四，尝试和加拿大、西班牙、希腊、EFTA 等发达经济体开展自贸区谈判，完成中美双边投资协定谈判，为和欧盟、美国开展FTA 谈判进行准备。

美国和欧盟在未来10 ～15 年间仍将是全球经济总量前三位的经济体，应作为我国FTA 战略的中远期目标。为中远期目标考虑，近期应选择经济总量相对较小，和我国政治关系较为友好的欧美发达国家开展FTA 谈判。其中，希腊作为欧盟和欧元区中经济发展水平相对较低的成员国，和我国的经贸合作近年来开展较为顺利，可以作为我国和欧盟建立FTA 的一个战略支点;我国已经和EFTA 成员国之一的瑞士建立了FTA，并正在和另一成员国挪威进行FTA 谈判，在2020 年之前和EFTA 完成FTA 谈判是有可能的;加拿大和美国有着密切的经济合作关系，两国所遵循的规则体系也基本相似，中加自贸区若能签署，将为中美自贸谈判提供重要的经验。中美双边投资协定虽然涉及范围远少于FTA，但同样是两个截然不同的规则体系的重要对接，该谈判对两国推进国内规则体系的变革，充分理解并尊重对方规则体系的合理性均有重要意义。

(二)远期计划(2020—2030年)

完成和印度、南方共同市场、东部和南部非洲共同市场主要发展中大型经济体的双边FTA 谈判，并以此为基础形成涵盖主要发展中经济体的大型自贸区;力争完成和俄罗斯、美国、欧盟的自贸区谈判;积极推动建成亚太自贸区;我国独特的价值理念和规则体系在双边和多边自贸区规则中得以充分体现，我国在全球贸易规则中的话语权显著提升。

第一，完成和发展中地区主要经济体或经济一体化组织的FTA谈判。在广大发展中地区，已经以地域为分界线形成了南方共同市场、东部和南部非洲共同市场等多个大型经济一体化组织。南方共同市场目前已成为全球第四大经济集团，有望在未来十年之内涵盖几乎全部南美国家;东部和南部非洲共同市场已经是非洲最大的关税一体化组织;独联体国家已成立了独联体自由贸易区、俄白哈关税同盟等一系列经济一体化组织;印度、斯里兰卡、巴基斯坦等国也已经在南亚区域合作联盟框架下建立了南亚特惠贸易安排。在区域化成为当前全球化新的表现形式的背景下，可以预测2020 年上述经济一体化组织的覆盖范围会进一步扩大。

发展中经济体无论是在全球治理体系中，还是在具体的经贸合作中，都是我国重要的合作伙伴。因此，我国首要目标应是直接和相关的大型经济一体化组织达成FTA，直接为我国加强和独联体成员、拉美、非洲等地的经贸合作大幅减轻障碍;但若和大型经济一体化组织之间达成FTA 的困难较大，也可以选择其中较为重要、开放程度较高的经济体签署FTA，采取渐进的方式予以推进。其中，印度、俄罗斯、巴西、南非和阿根廷五国作为主要发展中经济体，应予以重点推进。

从目前情况看，这些国家与我国相比在开放方面较为保守，且部分国家国内市场经济体系尚不健全，接受基于成熟市场经济体系的规则体系的难度相对较大。因此，在与这些国家或经济体进行谈判时，应基于实际情况灵活应对，对一些对方较为敏感的议题可适当移出谈判清单。

第二，力争完成美国、欧盟的自贸区谈判。欧盟、美国和我国是全球前三大经济体，若这三大经济体能够签署FTA，从某种意义上说明全球主要经济体已经在国际经贸规则方面基本达成一致，该FTA的规则很有可能成为国际通行规则。目前美国和欧盟已经开始TTIP 谈判，借此谋求在国际经贸规则中的主导权。

目前我国的市场经济体系尚不完善，加之并未形成可复制、可推广的国际贸易价值理念和规则体系，因此和欧盟、美国直接开展FTA 谈判的条件尚不充分。

但在2020 年之后，随着我国改革攻坚任务的基本完成、市场经济体系的基本完善和高标准FTA战略取得阶段性成果，我国的价值理念和规则体系应基本形成，初步具备了和美国、欧盟开展FTA 谈判的条件。同时，虽然美国等发达经济体为维护自身政治经济利益仍会在FTA 中为我国设定诸多不合理条款障碍，但我国和美国、欧盟等大型发达经济体在市场经济规则上的分歧较当前会有所减少，对推动我国和美国、欧盟的FTA 谈判也有一定积极作用。因此，我国应力争在2030 年之前和欧盟、美国启动并完成FTA 谈判，并在相当一部分重要议题上达成基本共识，将其上升为国际通行规则。

第三，推动“东亚路线”和“亚太路线”整合成亚太自贸区。从目前情况看， “东亚路线”和“亚太路线”均有望在2020 年之前取得重大进展。在美国的强力推动下，TPP 有望在近期签署，在2020 年之前可能进一步扩容到其他亚太国家。如我国高标准自贸区进展顺利，RCEP、“10+3”甚至亚太自贸区也有可能在2020 年之前取得突破。因此，2020 年之后我国的重要任务，在于积极推动“东亚路线”和“亚太路线”的整合，实现2014 年APEC 北京峰会上提出的亚太自贸区的目标，并在其中发挥积极作用，使我国成为亚太自贸区的积极推动者和主要规则制定者。届时，我国和美国、欧盟以及其他重要发展中经济体的一体化组织均取得重大突破，我国完全有条件以自身为轴心推动各个FTA整合，将区域性的贸易体系整合成全球性的贸易体系，从而在全球经贸规则的制定中占据一定的主导权。

五、保障措施

(一)建立由最高决策机构负责的自贸区战略委员会，统筹安排高标准自贸区战略进程

目前我国各个自贸区谈判存在一定的“独自为战”情况，并未在战略上进行系统的统筹安排。事实上，自贸区战略是一个有机的整体，如果没有战略上的统筹，仅仅就某个自贸区谈判的情况进行分析，所做出的决策可能是局部的和片面的。因此，建议由最高决策机构直接牵头成立自贸区战略委员会，负责自贸区战略的整体设计，并指导商务部门具体的自贸区谈判工作。

(二)加强对各大议题，特别是非传统领域议题的研究工作，为建立公平合理的，符合大多数国家利益的价值理念和规则体系提供支撑

目前我国在知识产权、劳工、环境等议题上的研究相当不充分，对于发达国家推行的规则体系会对我国产生何种影响缺乏科学的分析和判断，也很难对这些规则体系是否科学合理进行公正的评价。因此，在具体的FTA 谈判中，容易出现为保护国家利益起见回避某些议题，或全盘接受对方条款导致国家利益损害的情况。这些领域的研究需要经济学、法学、社会学、环境科学等多个学科领域专家的共同参与，也需要吸收国际学术界最新的研究成果，因此建议将其纳入国家重点人文社会科学的研究计划，整合国内外优质研究资源，尽快将研究水平达到国际先进水平，为自贸区战略提供支撑。

(三)尝试推行新的损益衡量方法

FTA 谈判的特点决定了必然会对各国国内部分产业造成一定冲击，因此如何衡量自贸区条款的损益成为了谈判各方博弈的重要参考依据。综合来看，对GDP、就业乃至部分重点产业的经济损益测算目前仍主要采取静态的均衡模型或产业分析的方法。这种方法虽然有其科学合理性，但却难以用于分析不可贸易性较强的服务业开放对国内产业的影响，也很难适用于分析知识产权、劳工等新兴议题相关条款对国内可能带来的利益或损害。同时，FTA 对提升我国在全球治理中地位和推动我国完善市场经济体系等方面存在明显积极作用，但对此目前缺乏有效的工具进行实证研究。因此，建议在继续应用传统分析方法的基础上，积极引入一些新的衡量方法对FTA 对我国的损益进行综合衡量，为决策者提供更为科学的参考。

(四)逐步建立自贸区谈判的产业损害补偿机制

建立FTA 使我国整体受益的同时，对我国部分相对弱势产业也会造成一定冲击。这种冲击在一定程度上是资源优化配置的结果，但也可能对经济造成严重的负面影响，甚至影响我国重要战略目标的实现，因此客观上需要通过一定的补偿机制来降低FTA 所带来的风险。在现实谈判中，由于目前的损害补偿机制尚未真正建立，相当一部分行业和企业由于担心受到冲击，对FTA 谈判持相对消极态度，甚至制造舆论干扰谈判进程。具体而言，损害补偿机制应包括以下三方面的内容:一是明确补偿机制对产业类型和损害程度的具体要求;二是确定产业受到FTA 损害的科学方法;三是研究如何有效调动政府和市场的力量实现补偿。