我国海关企业分类管理政策的演变与分析

郑俊田(教授) 郜媛莹

随 着我国经济发展进入新常态，我国的对外贸易也进入了以稳增长、调结构、提质量为特征的新常态，从而对我国海关对进出口企业的管理方式提出了新的要求。作为对外贸易的主体，与进出口活动直接相关的企业是我国海关的基本监管单元，也是建设现代海关制度的重要基础。自20 世纪90 年代末开始，我国海关在借鉴国外先进经验的同时，结合我国的实际情况，运用风险和信用管理的理念和手段，以守法便利为核心原则，开始了对企业进行分类管理的尝试与探索。随着我国进出口贸易迅猛发展，现代海关制度建设不断推进，参与国际事务的步伐也逐渐加快，随之而来的是对企业分类管理制度的不断改进和完善，并与国家信用体系进行有效结合，合法性、有效性及适用性得到不断提升，相关内容不断细化，有效提升了海关监管和服务的效能，为进出口企业营造了良好的通关环境。

但是，在历次的实践过程中，我国海关对企业的分类管理仍然存在一些问题，如服务意识仍不足，在执行政策时标准不够统一，普及力度欠缺，部门之间的相互协调不畅等问题。随着在海关注册的企业迅速增多，有限的监管资源与日益增长的业务量及企业高效便捷的通关需求等各方面矛盾仍不断凸显。因此，对我国海关企业分类管理政策做一个全面的梳理与分析，了解该政策的价值所在，同时正确认识该政策存在的不足，并提出进一步改进我国海关企业分类管理政策的建议，对我国进出口企业及对外贸易的发展有重要意义。

一、海关企业分类管理政策的演变

我国海关对企业实施分类管理是以企业风险分析和守法评估为基础的，根据企业的基本状况和企业通关的实际情况，采取与其风险水平相适应的监管方式、通关方式和管理方式，并根据企业的具体情况及具体表现随时调整，以促进企业守法自律，提高海关监管效能，营造良好的进出口秩序。

如图1 所示，目前为止，我国海关企业分类管理政策的演变可以分为五个阶段。

(一)第一阶段:企业分类管理思想的提出

图1 我国海关企业分类管理政策的演变过程

很多发达国家的海关改革都是以企业为单元并对企业实施分类管理来开展的，如荷兰海关监管中心的变革、英国海关的大通关改革等。对于我国来说，最开始时并没有明确的企业分类管理概念，而是通过借鉴国外的经验，引入了海关对企业实行风险管理的概念。1994年全国海关关长会议决定全面推行海关稽查制度，将海关监管单元从进出口货物扩大到企业，将海关监管工作的重心逐渐向企业进行转移。随着海关稽查制度的实施，为进一步加强对企业的管理，我国海关在对企业账册核查及常规管理的基础上，为促使口岸通关更加便捷，同时更好地适应对外开放及经济发展的需要，开始对企业进行适当的分类，我国海关对企业实行分类管理的思想由此提出。

(二)第二阶段:对加工贸易企业的分类管理

20 世纪70 年代末期，以来料加工方式为主的加工贸易开始在我国发展。由于政策的支持及经济形势发展的需要，80 年代以后，加工贸易发展迅猛，并与我国绝大多数产业相关，在利用外资、引进科学管理方式和先进技术、推动区域经济发展及解决就业等方面发挥了重大作用。但是偷税漏税、走私、逃汇等扰乱正常秩序的行为也日益增多。为解决上述问题，1995 年我国开始实行加工贸易银行保证金台帐制度。1999 年，国务院出台《关于进一步完善加工贸易银行保证金台帐制度的意见》，指出要对加工贸易企业实行分类管理，将加工贸易企业分为了A、B、C、D四类，并实行适时调整的动态管理。其中，A 类、C 类和D 类企业名单由海关部署会同原外经贸部(现商务部，下同)确定，由原外经贸部进行公布;B 类企业不具体列名;对少数敏感商品和违规企业的加工贸易实行银行保证金台帐实转。加工贸易企业分类管理的实施，既有效地保护了守法经营加工贸易企业的利益，又打击了走私等违法犯罪活动，为加工贸易的发展提供了良好的环境。

(三)第三阶段:走向规范

1999 年6 月，在前期相关试点的基础上，海关总署、原外经贸部和国家经济贸易委员会联合制订了《中华人民共和国海关对企业实施分类管理办法》 (以下简称《分类办法》)，自1999 年6 月1日正式实施。《分类办法》通过对企业经营管理状况和遵守海关法律法规情况的评估，核定企业的守法程度，设置了A、B、C、D 四个管理类别，对适用不同管理类别的企业采取不同的管理措施，企业守法诚信度和类别越高，所能享受到的通关优惠也相对越多;建立了企业档案系统及企业诚信守法评估系统，制定了诚信守法便利和失信违法惩戒制度;此外，根据企业在进出口活动中的守法或违法记录，企业的类别可以适时调整。《分类办法》的实施，标志着我国海关对企业实施分类管理工作的正式启动，是我国海关管理方式的重要改变，也是海关实施信用管理的第一步。

(四)第四阶段:发展完善

1999 年《分类办法》实施后到2014 年《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》出台前，我国海关根据实施的实际情况及经济形势的发展变化，对其进行了两次大的修订。

2003 年，海关在原有基础上进一步实行了“红、黑名单”的评定，以防范走私违法活动，提高通关速度、降低通关成本。依据诚信守法便利和失信违法惩戒原则，“红名单”企业在全国海关范围内可以享受在海关业务现场设专门窗口，优先办理货物申报、查验和放行手续等通关便利;而对于“黑名单”企业，在全国海关范围内都将对其实施严格查验等7 项监管措施。通过“红、黑名单”的评定，进一步强化企业的诚信守法意识，引导企业自觉遵守进出口法律法规。

2008 年4 月1 日起正式施行的《中华人民共和国海关企业分类管理办法》，标志着海关对企业的管理进入了一个新的阶段。与原制度相比，2008 年修订的《分类办法》整合了通关便利措施，并与国家信用体系建设相衔接，基本遵循了AEO (经认证经营者，Authorized Economic Operator)制度的认证标准和安全要求，吸收了AEO 制度的实体要求、贸易便利措施和认证程序，实质性地推动了AEO 制度到国内立法的转化，为国内适用AEO 制度部分原则提供了法律依据;扩大了企业分类管理的适用范围，除进出口货物收发货人以外，把报关企业和在海关登记的加工企业也包含在分类管理范围之内;增加了企业类别，在原有类别的基础上新增加了AA 类管理类别，并规定AA 类企业是我国海关的AEO，必须经过我国海关实施的包括内控机制、贸易安全审查的验证稽查;明确了海关与商界的合作伙伴关系，朝着实现海关与企业合作双赢的方向发展。

但是，在实施的过程中，一些问题也逐渐暴露出来，如一些企业和行会反映AA 类企业评定标准中对大小企业没有平等对待、1 万元违规罚款作为降类评定记录数额偏低等。针对这些问题，海关总署于2011 年再次修订了《分类办法》。新《分类办法》将AA 类进出口货物收发货人的进出口规模门槛降低为50 万美元(与A 类企业相同);增加了对违规比例的规定;知识产权案件数量不再作为调整报关企业类别的依据，报关企业是否履行“合理审查义务”成为评判此类案件能否作为评定企业依据的前提;规定了企业类别下调期限为注册地直属海关自发现之日起1 个月内。

(五)最新阶段:与社会信用管理的高度融合

为进一步保障贸易安全与便利，建立企业进出口信用管理制度，2014 年9 月4 日海关总署署务会议审议通过了《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》(以下简称《信用办法》)，并于2014 年12 月1 日起正式实施。《信用办法》规定，根据企业的信用状况，分为高级认证企业、一般认证企业、一般信用企业和失信企业。认证企业是中国海关AEO，中国海关依法开展与其他国家或者地区海关的AEO 互认并对其实施便利管理。对一般信用企业实施常规管理，对失信企业实行严密监管，并规定了相应的企业信用状况的认定标准和程序。在新旧办法企业信用等级对接方面，AA 类企业被视作高级认证企业，A 类企业被视作一般认证企业，认证企业可以凭适用AA 类、A 类管理的法律文书向海关申请换领《认证企业证书》;B 类企业被视作一般信用企业;而C 类和D 类企业需要进行重新认定，根据重新认定的结果划分为一般信用企业或失信企业。认证企业是我国海关的AEO。

相比较而言(见表1)，《信用办法》拓展了信用管理对象，取消了企业规模和时间的限制，建立了信用信息采集和公示制度，也体现了进一步简政放权的要求。

二、我国海关企业分类管理政策的价值与缺失

(一)我国海关企业分类管理政策的价值

我国海关企业分类管理制度不断完善和健全，体现了与社会信用管理的深度融合，也越来越适应当今国内外的经济形势。对企业实施分类管理的一系列举措，促进了企业守法自律，规范了企业的进出口行为，也促进了海关管理资源更加合理的配置，保障了良好的进出口秩序。在构建海关企业合作伙伴关系、提高海关管理效能及保障贸易安全与便利等方面都起到了积极的作用，取得了明显成效，也得到了社会各界的普遍认可。如今，企业分类工作已成为海关各项业务的基础，在建设现代海关管理制度及构建海关大监管体系过程中，企业分类管理越来越显示出它的重要性。

(二)我国海关企业分类管理政策存在的问题

1.服务意识不足，企业获取信息不完整

海关企业分类管理是构建海关与企业伙伴关系的重要内容之一，海关传统的以强制性管理为主的监管模式已无法满足企业贸易便利化的要求，也会影响海关企业分类管理的政策效果，必须实现由传统的监管到监管与服务并重的理念转变。根据海关“运用现代管理理念，构建和谐关企关系”课题组调研的结果，仍有26.7%的关员认为海关与企业的关系就是海关严格监管，而企业需要无条件服从监管。特别是有些从事一线监管的现场关员认为海关作为政府部门，与企业之间就是纯粹的管理与被管理的关系。这种传统的思维定势及管理理念亟须从根本上进行转变。企业获取海关信息不完整会导致企业无法及时根据海关政策进行自身行为的调整，也是海关传统监管意识强于服务意识的表现。例如与《分类办法》配套执行的《企业分类管理措施目录》 (以下简称《措施目录》)，就被当作海关内部文件，并没有对外公布，这就会使企业无法知晓一部分与切身利益相关的信息，使海关对企业的分类管理显得依据不足，容易引起双方的矛盾。

表1 《信用办法》与《分类办法》对比

2.执行标准不统一，普及力度欠缺

目前海关分类管理在执行的过程中，各海关执行标准不统一的状况比较严重。除了海关总署统一颁布的企业分类办法之外，各基层海关会结合关区特点和关区内各企业的实际情况再制定出相应的标准，且大部分优先类措施缺乏操作性，也没有固化到通关系统中。这样一来，分类标准变得多种多样，相配套的海关管理措施也有很大的差异，令企业无所适从。再加上海关对相关政策的宣传力度不够，有很多从事进出口活动的企业甚至并不了解这项政策，也就无法享受到相应的通关便利措施，同时还会影响到企业参与的积极性，不利于海关监管工作的开展，也难以达到相应的政策效果。

3.差别化管理措施不到位

企业的诚信守法状况千差万别，企业的信用信息也会体现在社会、政府部门及公众等各个领域，但我国整个社会的信用体系并不够健全，诚信体系也尚未完全建立，因此对企业的诚信情况评估起来会相对比较复杂，因而想真正按照企业信用度进行区别管理还有一定难度。从目前的情况来看，差别化管理措施仍不到位，尤其是对高资信企业的相关通关便捷措施并没有落实到位，便利措施的档次没有拉开，差别化管理措施没有很好地实施，这会影响到企业的积极性和争取更高类别的动力。

4.各部门之间相互协调不畅

从海关内部来看，内部相关部门之间的协调配合机制没有很好地发挥。各部门在政策落实过程中存在配合不畅、支持不力等现象，协调运作机制还需进一步完善。例如，《分类办法》和相应的《措施目录》是由海关总署稽查司制定的，但落实相应措施则牵涉多个业务职能司局及业务现场，不同的职能司局在贯彻落实中又结合自己部门的实际情况附加了一些条件，使相关政策在落实起来存在协调度不够、落实不到位的问题。从海关与其他政府部门来看，海关对企业的分类管理离不开海关与其他政府部门如检验检疫部门、工商部门及税务部门的协作，但在实际管理运作过程中，各部门还没能实现统一和有效的衔接。

目前海关分类管理在执行的过程中，各海关执行标准不统一的状况比较严重。除了海关总署统一颁布的企业分类办法之外，各基层海关会结合关区特点和关区内各企业的实际情况再制定出相应的标准，且大部分优先类措施缺乏操作性，也没有固化到通关系统中。这样一来，分类标准变得多种多样，相配套的海关管理措施也有很大的差异，令企业无所适从。

三、推进海关企业分类管理的政策建议

海关实施企业分类管理，本身就是海关管理理念和管理方式的一次重大变革。面对国际国内复杂的新形势和新要求及不断增多的从事进出口贸易的企业，我国海关应进一步解放思想，运用现代管理理念，既高效监管，又提供便利高效的通关服务，由传统的日常监管转变为积极主动对企业提供咨询服务、进行企业信息全面监控的主动管理，建立起良好的海关企业合作伙伴关系。应以海关大监管体系的构建为依托，进一步分析研究海关各现场单位在企业分类评估中的地位、作用和责任，理顺企业管理部门之间的关系，进一步明确管理层次、管理责任，形成一个层次清晰、责任明确的企业分类管理评估长效机制，实现海关内部的合理制约、监督，确保业务单位在分类评估制度中各司其职，形成合力，提升管理水平和管理效能。

(一)统一分类标准，强化分类管理

针对海关执法标准不统一的问题，必须要统一各关区企业分类标准，将管理措施最大限度地固化到计算机系统中，同时采取执法检查、督察审计等方式，确保全国海关统一落实。强化分类管理，体现差异化管理，对高信用企业确保各项海关便利措施落实到位，同时要强化对失信企业的管理，对违法违规严重、通关差错率较高的企业采取海关管理类别降级动态管理，提高口岸查验率，增加其通关成本，压缩其活动空间，使其受到限制。

对企业实施差别化管理，还应加快建设海关信用评估系统。以企业为单元搜集相关信息，仔细评估企业的诚信守法情况，并整合起一个企业资信库系统，将对企业监管的各个环节的信息数据进行串联，为各部门及现场海关提供及时有效的信息，并为企业的分类评估提供支持。这既是完善企业分类管理的要求，也是积极参与社会信用体系建设的体现。

此外，海关应加强与其他相关政府部门的协作。对企业的很多优惠措施要依赖于多个部门的通力合作。因此，在建立起企业资信库及完善的评估系统的基础上，海关要加强与其他政府部门信息的互通有无，各方面形成合力，为高信用企业创造通关便利，形成良好的贸易环境。

(二)加强与企业的联系交流，对企业加大法律法规的宣传力度

针对海关执法标准不统一的问题，必须要统一各关区企业分类标准，将管理措施最大限度地固化到计算机系统中，同时采取执法检查、督察审计等方式，确保全国海关统一落实。强化分类管理，体现差异化管理，对高信用企业确保各项海关便利措施落实到位，同时要强化对失信企业的管理，对违法违规严重、通关差错率较高的企业采取海关管理类别降级动态管理，提高口岸查验率，增加其通关成本，压缩其活动空间，使其受到限制。

及时举办相应的政策说明会，为企业提供详细的政策解读，使企业能够真正领会相关政策要求并引导企业往认证企业方向努力;建立起对企业的长效咨询机制，免费快捷地为企业提供相关的咨询，及时解决企业在分类管理政策方面的问题，协助符合要求的企业成为认证企业并享受到相关优惠措施;定期走访不同类别的企业，了解企业对分类管理政策的认知状况，宣传最新的法律法规等。通过这些途径，一方面能让企业及时掌握海关的政策规定和管理要求，从而引导企业更好地理解政策、运用政策，也能够促进企业守法自律，争取更高的分类等级及得到相应的优惠;另一方面对于海关来说，也可以更好地了解企业，了解不同类别企业的状况，为完善政策提供依据，还能够加强服务意识、改善与企业的关系。

(三)加强人才队伍建设

海关在吸纳新人、建设人才队伍时，除了数量上的补充，更要有知识结构和专业技能方面的考量。首先，充分利用现有资源，加强对现有人才队伍的培训，除了现有的企业管理、稽查等相关岗位的人员外，应有意识地培养吸纳其他部门中的优秀人才，培养一批复合型人才;其次，在选拔新人才时，应尽量根据岗位的需求选拔有相关专业背景的优秀人才，理顺其晋升发展渠道，减少人才流失的状况;最后，可引入第三方资源，借用第三方机构的会计、审计、技术等专业力量，建立验证稽查专家库，实施外聘专家制度以对海关信用评估队伍进行适当的补充。

(四)积极参与国际合作，推进国际海关AEO 互认

新的《信用办法》参照了国外海关AEO 制度的做法，列出了认证企业可以适用的信用管理措施，为国际AEO 互认中给予互认国家或者地区企业通关便利措施提供了法律依据。AEO 制度是我国海关管理体制改革的助推器。但开展国际海关互认是一个长期而艰苦的过程，我国海关必须不断探索符合我国国情的实施模式，进一步加强AEO 制度与企业分类管理的融合，积极参与国际合作项目，以国际互认实践助推制度的长远发展。