公共服务均等化视角下社区养老服务的可行性及发展路径选择

姜春雪

摘 要：随着我国社会结构的急速改变，老龄化问题日益凸显，如何解决养老问题已然成为社会的热点和难点。家庭养老、社区养老以及机构养老是构成我国社会养老服务体系基本框架的三大养老方式，但由于家庭规模的小型化以及机构养老的局限性，社区养老逐渐成为了我国社会养老服务体系的中坚力量，实现社区养老服务保障均等化可以极大促进养老服务体系发展。研究表明，找准政府角色定位，实现城乡统筹和地区统筹发展，不断提高社区养老服务质量，最终形成多元化和多渠道投入的发展机制，是实现社区养老服务的均等化的有效路径。

关键词：公共服务均等化；社区养老；路径选择

中图分类号：D669.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）32-0148-02

一、公共服务均等化的内涵及问题提出

（一）公共服务均等化的内涵

2006 年 10 月召开的中国共产党十六届六中全会明确提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。所谓公共服务均等化，从政府角度来讲，是指各级政府及其公共财政要为不同居住区域、不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供基本均等的财政投入、成本分担、收益分享等方面的公共物品与服务；从社会公众角度来讲，是指一国范围内的全体居民应当享有水平大致相当的义务教育、基础卫生医疗、就业和社会保障等基本公共服务。公共服务均等化是要将公民的政治、经济、社会、文化等方面的差距控制在可以接受的范围之内，在公共服务领域中，相对平等地实现社会成员的基本权利[1]。当前，我国公共服务均等化仅仅达到基本公共服务的相对公平合理。而实现就业机会均等化、社会保障均等化、收入分配原则和过程公平化、基本医疗保障平等化、教育机会均等化这5个方面的公共服务均等化才是中国现阶段社会保障逐步追求和实现的目标。

（二）问题提出

1.人口老龄化问题凸显

截至2013年我国的老年人口已达到2.02亿人，老龄化水平达到14.8%。据《中国人口老龄化发展趋势百年预测》，“预测到2050年，我国老年人口的总量将超过4亿人，占总人口的30%。我国老年人口在今后一个很长的时期内都会保持着很高的递增速度，属于老龄化速度最快的国家。”中国的老龄人口迅速的增加带来的最大挑战就是养老问题，怎样相对公平合理的解决养老问题已然成为一个重要的问题。

2.《中华人民共和国老年人权益保障法》的新要求

2013年7月l日开始实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》中明确提出：“国家建立多层次的社会保障体系，逐步提高对老年人的保障水平。国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。” 可见，我国社会养老服务体系的基本框架是由家庭养老、社区养老以及机构养老构成的。但是，由于家庭小型化和代际分离的状况的的日益凸显，传统的家庭养老难以实现，更难以适应我国老年人口的高速增长。养老问题已经从家庭问题转变成为社会问题，而我国现有的社会养老机构存在着现有资源供给不足和不平衡的特点，也无法满足日益增长的社会养老服务需求。同时，从人文关怀的角度，机构养老虽然减轻了儿女们的赡养压力，但却无法满足老年人在健康、安全、快乐和生活四个方面的需求，不利于提高老年人的幸福指数。不得不说，机构养老也只能作为一种辅助养老模式，并不足以解决我国日益严重的养老问题，甚至不能弥补居家养老的不足。在这样的情况下，社区养老将逐步成为了我国社会养老服务体系的中坚力量。

二、社区养老服务均等化的可行性分析

（一）社区养老内涵

所谓社区养老，是以家庭养老为主、社区机构养老为辅，以上门照料服务模式为主、托老所服务为辅的整合了社会各方力量的养老模式。这种模式的特点在于：老人可以住在自己家里，在得到家人陪伴的同时，由社区的相关服务机构和人士为老人提供上门服务或托老服务。

（二）理论依据

1.公共服务均等化

公共服务均等化理论侧重于服务主体的多元化，以政府在基本公共服务中承担最终责任为前提，鼓励引导社会各界力量参与其中，形成政府主导、市场和社会共同参与的公共服务机制，建立多层次、广覆盖的社会保障体系和完善的社会事业体系。公共服务均等化大大地促进了社区养老的发展。

2.代际伦理

代际理论就是人类代与代之间伦理关系和伦理规范的总称，是社会伦理关系和伦理形态的重要组成部分。虽然现代社会的家庭养老正在逐渐被社会养老职能所取代，但在中国，根深蒂固的孝文化和有限的社会经济条件制约着这一过程。从代际关系的角度来看，社区养老模式正好兼顾二者，这也是社区养老深受老年人欢迎的原因。

（三）客观基础

社区养老结合家庭养老和机构养老的优势，在应对人口老龄化挑战中起着重要的作用。社区有着丰富的社会服务资源，不仅能够满足老年人的养老需求，充分合理利用社会、家庭和社区养老资源，而且也符合社会发展的趋势，真正的做到“老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学”。目前，我国的社区养老已经具备了一定的条件。

1.社区养老符合我国的传统家庭观念，得到我国传统文化的大力支持

在传统的亲情和孝道的文化环境下，家庭意义重大，具有不可取代的地位，社区养老与我国的传统家庭观念相符，家庭不但是老年人生活居所，更是老人情感的主要寄托。我国大多数老年人希望可以在家里生活，熟悉的环境，家人的陪伴，还能维持老人原有的人际网络。社区养老不仅能使老人享受到养老服务，而且能让老人在一个熟悉的家庭和社区环境，获得精神上的安慰和心理上的满足。

2.我国的社区养老已经有一定的物质载体，这对于社区养老的开展有很大的支持

近年来，我国颁布了《关于在全国推进城市社区建设的意见》、《关于加强和改进社区服务工作的意见》等一系列政策文件，使得社区的养老设施不断得以改善。早在2001年，我国便开始实施的连续三年星光计划。该计划是关于社区老年福利服务设施的改善，总投资134亿元，建成星光老年之家3.2万个，涵盖老年人入户服务、紧急救助、日间照料、保健康复和文体娱乐等多项服务[2]。根据民政部发布的《2012年社会服务发展统计公报》，截至2012年底，全国共有各类社区服务机构20万个，覆盖率达到29.5%。其中，社区服务指导中心809个，社区服务中心15 497个，社区服务站87 931个，其他社区专项服务设施9.6万个。城市社区服务中心（站）覆盖率72.5%，社区志愿服务组织9.3万个。随着中国社区设施的不断完善，社区养老将更方便可行。endprint

3.社区养老的资金来源逐渐得到拓宽，资金保障逐渐得到完善

我国社区养老的发展主要依靠政府财政。近年来，政府积极扩大资金来源：福利彩票收入成为强大的资本补充。2001年5月，民政部出台《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》中明确规定，民政部及省级民政部门控制的福利金的80%要集中用于“星光计划”；社区企业税后利润也是重要的资金补充。民政部2005年发布的《全国社区服务示范城区标准》，要求示范城区的居委会，至少将其经济年产值的2%用于社区服务业的发展，同时，区、街道、居委会所属社区服务单位，至少将其年产值的6%用于自身社区服务业和再发展。此外，还有社会慈善捐赠等。

4.社区养老成本低、收益高，对缓冲目前我国未富先老状况带来的老年人赡养压力具有可行性

社区养老的优势明显高于机构养老的投入和收益，以上海杨浦区为例，2005年，机构养老，建设单位投资661万元，而政府补贴250万元，，仅3266人老年人受益；而社区养老投入情况为，政府投入258万元，受益老人达到37400人；相比与家庭养老，社区养老成本也是相对较低的。家庭养老需要牺牲子女的工作时间或是雇佣人员提供日常护理，成本是比较高的。不难看出，社区养老是一种既经济，又能缓解我国未富先老状况带来的赡养压力的养老消费模式。

三、发展社区养老服务均等化的路径选择

在公共服务均等化理论指导下，实现社区养老服务的均等化，需要选择恰当的发展路径和切入点，从我国目前经济社会发展所处的阶段和当前面临的主要矛盾出发，社区服务不仅要考虑服务的供给方和需求方的情况，也要考虑的基本公共服务体系的均衡要求。

（一）找准政府角色定位

实现养老服务均等化首先进一步要转变政府角色。第一，在发展社区养老服务的过程中，政府要准确定位，作为养老服务的主导者，而不是服务的直接提供者；第二，政府要做好整体规划，制定相关的法律法规，宏观把社区养老服务的总体发展方向；第三，政府应鼓励社区养老的服务产业化发展，减少对社区养老各项具体服务运作的干预，促进社区养老服务保障体系的良性运转。

（二）积极推进城乡统筹和地区统筹发展

目前，养老服务供给和需求在城乡和地区之间存在非常明显的差距，主要表现为农村和中西部地区养老服务需求比例高，但供给率却低于城市和东部地区。这源于地区发展差距和城乡分割现象依然严重存在，并引起居民收入差距扩大和福利分配非常不均衡。中国处于经济转型时期，政府须加大投资力度，政策上应向农村及中西部地区倾斜，实现城乡地区统筹发展。

（三）全面提高社区养老服务质量

养老服务均等化不仅强调要实现养老服务全覆盖，与此同时更要保证受益人享受服务的质量。为了提高社区养老服务质量，需要根据服务人员岗位不同进行专业知识和技能培训，提高其专业化水平；建立健全职业资质和技术等级认证体系，持证上岗，按培训技能考核的等级从事相应级别的服务。同时，定期组织培训活动，鼓励家庭成员参加，使其科学合理的照顾老人。此外，建立完善志愿者责任制度，加强志愿者的组织与管理，签订支援协议及诚信协议，保证志愿者服务的质量。

（四）健全多元化和多渠道投入的发展机制

在社会主义市场经济体制下，首先要坚持政府的主导作用，政府的财政支持和投入是社区养老实现的一个重要保障，也是养老服务均等化的支撑力量。国家应设立社区养老专项资金，并建立健全合理的监管制度，保证资金的保值增值。扶持社区养老服务的设施建设，在其用地、基建、税收、信贷、再就业等方面给予优惠政策和资金支持，整合养老服务资源，通过政府的干预使各种资源发挥出最大的作用。其次，社区养老服务虽然是一项社会服务，但不能只靠政府的力量，还要社会各界力量的支持。政府应允许、鼓励民间力量注入到社区养老服务中来，并将服务进行市场化运作，充分调动政府、市场和社会团体的力量，共同促进社区养老服务的发展。

参考文献：

[1] 刘厚金.我国政府转型进程中的公共服务研究[D].上海：华东师范大学，2007.

[2] 顾立.我国社区养老的可行性分析[J].南方论刊，2010，（8）：35-36.

[责任编辑 安 琪]endprint