基于保护的苏州古城土地混合利用规划研究

王辰霖

（苏州科技学院建筑与城市规划学院，江苏苏州215011）

基于保护的苏州古城土地混合利用规划研究

王辰霖

（苏州科技学院建筑与城市规划学院，江苏苏州215011）

通过对当前苏州古城土地利用现状的调查，分析了苏州古城土地利用主要存在的结构和布局等问题，提出了可以采用土地混合利用来部分解决古城保护与发展的矛盾，并明确了苏州古城土地混合利用的规划原则，进而通过分区研究了古城不同区域的土地混合利用规划引导策略和规划管理对策，最后讨论了平江历史文化街区的土地混合利用规划调整方案。

苏州古城；土地混合利用；规划对策

“土地混合利用”是指兼容性土地和空间用途的混合状态[1]。二战以后，《雅典宪章》提出城市功能分区思想，许多城市的建设受到功能主义的影响，刻意对城市功能进行分割。《马丘比丘宪章》重新提出了对土地进行混合有效的使用与密集的开发[2]。土地的混合利用实质上是城市可持续发展的理念，在促进不同功能在地域空间上的集聚，提高土地利用效率，解决社会问题等方面具有重大的意义，是未来城市发展的必然趋势。

土地混合利用的理论源自于对“功能分区”的反思，雅各布斯（Jacobs Jane）提出了混合用地城市的四个条件：街区功能的混合、街道活力要素的分散、建筑的混合利用、适当集聚的人口[3]。丹齐克（George B Dantzig）和萨蒂（Thomas Isaaty）提出的“紧凑城市”理论强调土地混合使用和密集开发的策略[4]，主张居住与工作的功能的混合，避免建设单一功能区域[5]。

我国一些学者也认为城市土地利用不宜过分强调功能分区，忽视城市功能的联系。局部地段应实行功能组合，有机联系城市的各种功能，实现城市功能的共享，在合理空间内使城市功能相互支撑[6]。李小青指出：土地混合利用是改变单一功能分区，遏制城市无序蔓延，是解决城市问题的重要方法[7]。应盛认为：土地混合利用可以促进不同功能在地域空间上的集聚，提高土地利用效率，提高城市活力。有助于形成多元融合的社区，解决由土地利用带来的社会问题[8]。

土地混合利用在古城保护中也得到广泛的运用。里昂老城对沿街居住用地进行混合利用，既在老城范围内满足了居民生活需求，改善交通压力，又为老城旅游发展提供了条件[9]。“老里尔”历史街区则以单体建筑的功能置换形成街区功能的多样化，解决了居住条件问题，实现了历史街区利用中的保护[10]。费城社会山则通过对原有杂乱的混合利用进行重新组织，解决居住条件下降，环境污染，交通混乱等问题[11]。丹佛乐都历史街区利用闲置用地，鼓励“内填式”的混合利用方式，达到了街区保护与发展的目的[12]。我国北京的南锣鼓巷文化保护区，也大量采用了混合利用模式，解决居住用地紧缺，基础设施落后及文化保护区的发展问题[13]。

苏州古城性质较为特殊，需要坚持严格的全面保护理念，但又是苏州经济、社会与文化生活的核心区域，土地利用的环境敏感，制约条件多，目前土地利用中各类用地比例、内部结构与空间布局存在很多问题。土地的混合利用在历史街区的商业化改造与商办混合建筑中已有一定实践，但形式较为单一，以解决古城用地问题为目的的土地混合利用模式与管理支撑还未成型。

1 苏州古城保护与土地混合利用

1.1 古城土地利用问题突出

苏州古城是指护城河内的区域，总用地1 414 hm2。其中现状居住用地、公共设施与商业用地、交通设施用地、公园绿地的主要指标见表1。

表1 2012年苏州古城用地情况表

当前苏州古城土地利用问题突出，主要表现为：

（1）居住用地的结构失调。居住用地比例偏高，人均用地面积在18～38 m2标准范围的偏低位置。总体上呈现居住用地比例大、居住人口多、人均面积少的情况。居住用地内部各类用地中居住条件较好的二类居住用地占比过低为45.4%，而居住环境较差的传统民居与居住人口较少的一类居住用地占比过高[14]（见表2）。

表2 古城居住用地分类比例表

由于古城保护的限制，不可能实现大量的增量土地调整来解决上述问题，只能通过对已有存量土地的混合利用才能部分解决，即适当减少纯居住用地为混合用地，和调整各类居住用地内部比例。

（2）公共服务、管理及商业用地的布局失衡。用地布局过于集中，分区过于明显，呈现“两心五轴”的空间结构。社区级公共服务设施占比仅为0.77%，且布局不均衡，服务半径难以全面覆盖，不能满足古城居民需求，且布局与交通交叉影响大（见图1）。

古城商业与服务设施用地过于集中，社区商业与服务设施布局不合理。对此类问题，可利用土地混合利用对局部用地进行结构重组，分散商业与公共设施布局。将社区商业与服务功能在区域内部解决，减少对古城整体的影响。

（3）交通用地的比例失当。古城道路交通用地尚未达到城市建设用地适宜比例，人均指标也相差很远。此外，道路等级匹配不合理，支路密度仅为国家标准的37%[15]。导致交通在干道系统中过于集中，不利于居民出行。土地混合利用可通过分区用地比例调整与布局优化的方式，完善城市各区域功能，在一定程度上缓解交通的压力（见表3）。

表3 古城区现状道路网指标

（4）公园绿地的分布失均。公园绿地占比和人均用地面积均小于标准。古城内仅有8个综合性公园，总量小且分布不均。可通过土地混合利用的方式，将绿地布局与社区服务功能相结合（见图2）。

图1 社区功能点覆盖不足及对交通的影响

图2 古城综合性公园布局图

1.2 古城保护对土地利用的限制

苏州古城的发展得益于古城保护，但是古城保护在一定程度上增加了古城土地利用的限制条件，使古城保护与土地利用之间产生了一定的矛盾。而土地混合利用对古城保护提出的限制条件具有一定的适应性，利用土地混合利用可部分解决古城保护对土地利用的限制。

（1）古城发展定位的限定。苏州总体规划及历史名城保护规划等规划明确苏州古城的发展定位是“集文化传承、旅游休闲、特色商业、传统产业、苏式居住等功能于一体的综合片区。是一个功能复合的城市功能混合区”。并确定了“全面保护，专业保护；合理利用，有效利用；特色发展，协调发展”的保护原则。功能混合区需要土地利用具有高度的混合性，一般的土地利用模式难以做到。

（2）古城保护结构的限定。古城“两环、三线、九片、多点”的保护结构对土地利用具有一定的挑战，需要通过具有综合性的用地性质的调整来实现。而古城用地条件复杂，单一地块中存在多种不同保护层级的区域，单一地块的用地性质改变难以实现，如“街环”、“城中线”与“平江片”、“拙园片”等片区的保护。

（3）古城资源保护的限定。古城特色资源是保护的核心组成，其中传统街区与传统民居数量大、分布广，传统街区面积占古城总用地的近一半，这类区域保护要求高，更新幅度小，用地性质改变困难。并且通常采用“活化”的保护方式，使用功能的转变具有渐进性，使用地性质无法随时跟进调整。

（4）古城保护策略的限定。古城功能调整策略使古城面临着较大的功能转型，但是由于功能调整的多样化，建筑载体又大部受各类保护，造成了原用地中混杂了多种用地功能，且多数仅使用功能发生了转变，造成了使用功能与用地性质的矛盾。

古城容量控制策略使常住人口减少而旅游人口增加，建筑功能置换的需求增加，加剧了上述的问题。

此外，古城的交通策略如限行、慢行与轨道交通等都引起了用地布局的调整，但由于增量用地有限，直接调整的困难巨大。

1.3 土地混合利用应对古城保护的优势

土地混合利用具有较大的用地弹性，能很好的适应古城保护的需求。

（1）支撑用地功能混合。土地混合利用本身就通过用地功能的混合实现城市局部组织的完善，提倡职住平衡，能够适应古城混合功能区的建设目标。

（2）适应建筑功能调整。土地混合利用能够解决土地利用与建筑功能调整的矛盾。无论是对传统街区、传统民居的保护，还是古城的功能调整，都会涉及到建筑功能的调整。土地混合利用具有较大的弹性，能够利用混合用地性质的确定，允许一定范围内多样化、动态化的建筑功能调整，解决建筑功能调整后与用地性质不符的情况。

（3）平衡土地布局结构。土地混合利用能够解决土地利用与结构布局调整的矛盾。古城保护需要对土地利用的布局结构进行整体性、综合性的调整，面对无法进行大面积的用地性质调整与增量土地不足的古城实际困难，采用多地块间用地混合，通过用地性质相互协调的方式，可以达到整体结构与布局的平衡。

2 古城土地混合利用的规划原则和对策

苏州古城土地混合利用应当结合古城特点，主要通过分区划定，对分区实施不同的混合利用引导策略，并制定相应的管理策略来实现。

2.1 混合利用的原则

保护原则：土地混合利用模式主要是在保护古城的前提下，对用地的形式进行合理调整。因此，任何土地利用形式，都不应与苏州古城的保护相冲突。

分区原则：根据保护的不同等级要求，对古城进行分区划定，按各区的实际条件分别制定土地混合利用的不同规划对策。

协调原则：混合模式的土地利用在总体上应充分协调各类矛盾，处理好各类用地的相互关系，处理好用地布局与城市交通的关系，处理好提高土地利用率与满足古城各类规划控制指标的关系。

动态原则：土地混合利用模式是为解决当下的土地利用问题而存在的，而各类问题会随着经济、社会与环境的变化而改变，各类影响因素的不确定性导致了土地混合利用必须保证一定的可调性。

2.2 混合利用的分区

首先将古城划分为6个生活功能分区，在分区内进行土地利用结构与布局的调整与协调，使各类城市功能可在相应生活功能分区中得到解决，减少各分区之间相互影响对城市整体的干扰，特别是道路交通用地短缺带来的交通问题。

在生活功能分区后，对苏州古城这样以保护为主的区域来说，需要进一步划分保护区域和一般区域，制定不同的土地混合利用规划策略，分别应对各类土地的结构或布局问题。

保护区域包括《苏州历史文化名城保护规划》确定的各类传统街区：历史文化街区、历史地段与历史文化片区。该区域土地利用重点是划定各保护区域内的混合利用地块、确定土地利用的兼容性和区域发展引导。其中历史街区的土地混合利用应在保护街区主要特点的前提下部分展开，历史地段可以全地段整体考虑，历史文化片区则结合其文化内涵保护的规划落地考虑土地混合利用的方式。

一般区域包含了除保护区域外的其他区，可按当前各类用地的现状情况再划分为可混合区与非混合区。可混合区利用重点是确定各区内混合利用地块并制定混合利用引导，非混合区则保持区域的功能完整（见图3）。

图3 混合利用分区图

2.3 混合利用的基本策略

古城混合利用主要通过实施基本的功能混合规划策略，再结合分区引导来解决区域内的土地利用问题。

（1）功能植入。对居住集中街区通过“填充式”模式，植入社区级公共、商业功能与小型公园绿地，提高此类用地比例并优化布局，保证区域功能完整，减少对城市其他区域的功能依赖。通过对原有居住用地功能置换或改造取得功能植入的用地，以此降低居住用地比例。

（2）功能重构。对商业集中区域进行功能重构，减少纯商业用地比例，加强商业、公共服务、居住混合利用，使区域功能多样化，减小通勤人口对交通的压力，提高区域职住平衡水平，改善夜间商圈“空心化”现象。

（3）功能优化。对已有多样功能的区域通过对各类用地比例的微调增减，重点减少居住用地，优化公共服务、商业用地的布局，平衡区域功能比例，同时减少功能布局对交通的影响。

2.4 一般区域的混合利用引导

一般区域的混合利用主要在可混合区落实。可混合区的土地混合利用可采用“地块划定→混合利用策略选择→用地结构调整方向确定→布局调整”的模式进行，对混合利用地块根据相应的城市问题，根据生活功能分区内保护区域的情况选取一种或多种策略，然后确定地块各类用地比例的增减，最后对用地进行合理布局。

2.5 保护区域的混合利用引导

（1）历史文化街区的混合利用引导。根据古城保护框架对古城内四个历史文化街区不同的保护与发展要求，在土地混合利用的过程中结合现状问题，确定各自的利用目标定位，选取策略并提出引导。

平江历史街区可选取功能植入策略与功能优化策略，利用传统建筑置换提供用地，降低居住用地比例，在街区内引入以旅游为主要导向的业态。同时注重片区级公共与商业用地的植入。

拙政园历史街区可选取功能优化策略，着重在区域内引入以旅游为导向的商业，满足拙政园历史街区的旅游功能。

怡园历史街区可选取功能重构策略，在保护文物古迹用地的同时保证商业区务工人员的居住，促进以商住为主的土地混合利用。

阊门历史街区可选取功能植入策略与功能优化策略，满足历史街区特色街巷的建设，并通过土地置换在区域中植入片区级公共与商业用地，改善区域居住环境。

（2）历史文化片区的混合利用引导。历史文化片区包括盘门、观前、桃花坞与天赐庄四个片区，盘门宜选择功能优化策略；观前宜选择功能重构策略；桃花坞宜选择功能优化策略与功能植入策略；天赐庄宜选择功能优化策略。

除了考虑一般策略的选择外，应结合非物质文化遗产的特色保护，如桃花坞片区应通过土地混合利用引导形成一定的特色产业，发展桃花坞木刻年画、刺绣、红木雕刻、漆器、制扇、民族乐器等传统工艺。观前片区主要以苏州传统“老字号”商业文化为特色。天赐庄片区主要通过混合利用的方式对街巷进行商住混合利用，体现苏州市井生活文化。盘门片区应形成以旅游为导向的公共与商业混合服务区。

（3）历史地段的混合利用引导。古城区内历史地段较多，土地面积较小，主要分布于沿街巷位置，此类区域不宜单独确定土地结构与布局调整的方向，而应根据周边区域整体统筹确定混合利用的基本策略，再通过协调利用制定历史地段的引导。

2.6 混合利用的规划管理对策

（1）对混合用地类型的确定。土地混合利用是针对一定的土地问题而提出的有利于问题解决的模式，并不是法定用地类型，这是对土地混合利用一个直接的制约原因。虽然我国一些城市引入了兼容性的概念，如《深圳市城市规划标准与准则》[16]中确定了混合利用指引，提出了兼容用地类型表达方式。《武汉市规划用地兼容性管理规定》[17]提出居住用地、公共设施与商业设施用地与工业用地的兼容模式。这些混合利用的用地具有主次之分，对内部比例也有限制。古城土地混合利用需要更大兼容性，因此可以尝试将混合用地作为一种用地类型落实到古城控制性详细规划编制中。

（2）合理的时效控制。混合用地是为适应多变的社会、经济、生态环境，解决当下的土地利用问题而存在，一般规划远期时间都要30年左右，即便是一些弹性规划如苏州工业园区的灰色用地规划中，规划时长也要15～20年[18]，对于古城保护的变化与层出不穷的土地利用问题，这样的规划时限仍然过长，实时对混合利用区内的用地进行调整是后期利用的重点。因此应对土地混合利用设定较短的时限，在新的土地利用问题在某区域较为突出时，可针对该地块及时进行混合用地的调整。

（3）分层规划的优化。在规划时限内，当用地类型需要转变时，需要重新对控制性详细规划进行修编，由于修编过程复杂、修编时间较长，不利于及时对用地做出调整。因此，苏州古城的控制性详细规划可分为二个层次分别独立编制：古城整体和基本控制单元。古城整体控规只制定指导性的控制条件，基本控制单元则结合现有54个街坊的划分适当合并，其控规纳入土地混合利用，并制定混合用地的时效。在需要进行土地利用的调整时，可以直接进行该基本控制单元控规的修编，从而缩短时间，增加土地混合利用的弹性。

2.7 小结

由于苏州古城保护的限定，无法通过大量的土地利用直接变更来实现问题的解决，特别是交通用地和公园绿地的短缺及布局问题，只有通过使用土地混合利用的间接方式，部分解决古城的土地利用问题。具体来说，采用生活功能分区的概念，减少用地布局对交通的影响；采用混合利用基本策略，将纯居住用地转变为混合用地，减少居住用地比例，优化公共服务、管理及商业用地布局，解决少量绿地需求；混合利用引导则具体落实混合利用的组织实现；最后提出了适合混合利用的规划管理方式，以支撑混合利用的实施。

3 平江历史文化街区的土地混合利用

3.1 土地利用现状

平江历史文化街区以居住为主要功能，居住人口约为1.96万人，2013年旅游人口超过500万人。该街区保护条件严格，兼具旅游功能，且用地功能转变多采用建筑功能置换的方式进行，可作为利用土地混合利用在古城落实的典型代表。

街区在2003年时，三类用地比例高，存在大量工业用地及闲置用地，居住条件落后（见图4）。经过整治，虽然有一定改善，但仍存在一定问题：居住用地比例偏高为32.9%，人均面积仅为21 m2，商业用地比例过少仅4.5%，未见居住区级服务设施用地布局，区域绿地占比11%，但内部缺乏公共绿地（见图5）。

现行规划[19]在对古城保护的适应上存在问题：缺乏对传统民居的与一般居住的区分考虑，将两者共同划分为居住用地；在用地功能的转变上忽视了对传统民居的保护与利用及古城“活化保护”方式，以区位作为划定商业与服务设施用地的标准，使传统民居的利用受到用地性质的制约；从用地规划的弹性上来说，更新发展用地的划定涵盖了多种不同保护层级的区域，利用导向不明确。

3.2 土地混合利用引导

采用土地混合利用的方式尝试对当前规划进行用地调整，街区宜选取功能植入与功能优化策略配合更新模式，重点针对现存土地利用问题和传统民居保护与更新模式的需要，进行“嵌入式”与混合功能区域的构建。

进行地块重新划分，通过保护更新框架划分混合用地，使混合用地适应相关保护的要求。混合利用类型的划分，将原有居住用地混合化，减少居住用地，疏散居住人口，相应提高公共与商业用地的比例，增加区域内部公园绿地。（见表4、图6）

图4 平江历史街区用地现状图

图5 平江历史街区原用地规划图

图6 平江历史街区混合利用调整用地规划图

表4 平江历史街区土地混合利用规划调整表

4 结语

土地混合利用对于城市土地利用问题的解决具有一定的推动作用，特别针对苏州古城的特殊区域更具有重要的价值。本文分析了苏州古城当前土地利用中的现状和问题，理清了古城保护与土地混合利用的关联性，从而提出了古城土地混合利用的规划原则与分区引导策略，及规划管理调整思路。最后以平江历史文化街区为例讨论了具体的土地混合利用规划调整。需要说明的是，土地混合利用是一个长期的过程，需要不断对利用的方式进行调整，不断对规划与管理进行优化，才能满足城市发展的需要。

参考文献：

[1]庄淑亭，任丽娟．城市土地混合用途开发策略探讨[J]．土木工程与管理学报，2011，28（1）：33-37．

[2]凌莉．土地混合使用的开发模式研究[C]//中国城市科学研究会．城市发展研究——2009城市发展与规划国际论坛论文集．北京：中国城市科学研究会，2009（4）：90-93．

[3]方可．简·雅各布斯关于城市多样性的思想及其对旧城改造的启示——简·雅各布斯《美国大城市的生与死》读后[J]．国外城市规划，1998（1）：49-52．

[4]方创琳，祁巍锋．紧凑城市理念与测度研究进展及思考[J]．城市规划学刊，2007（4）：65-73．

[5]岳宜宝．紧凑城市的可持续性与评价方法评述[J]．国际城市规划，2009，24（6）：95-101．

[6]王广杰．城市土地潜力分析与合理配置土地资源思路研究[D]．成都：四川师范大学，2005．

[7]李小青．城市更新中基于“混合使用”的土地更新策略研究[D]．桂林：桂林理工大学，2012．

[8]姜涛，周强．规划用地兼容性的有效控制原则、内容及形式研究——以武汉市为例[C]//中国城市规划学会．城市规划和科学发展——2009中国城市规划年会论文集．天津：天津科学技术出版社，2009（8）：8-15．

[9]赵桅．法国里昂老城遗产保护的启示[J]．中国名城，2014（6）：58-61．

[10]刘晓琦．中国成都与法国里尔的历史文化街区保护与更新比较研究[D]．成都：西南交通大学，2010．

[11]李和平，王敏．美国历史街区保护的推动模式[J]．新建筑，2009（2）：31-35．

[12]周亚琦，周均清．美国丹佛历史街区复兴研究[J]．国际城市规划，2009（2）：122-125．

[13]梁梦茵．淮阳古城保护与土地集约利用途径初探[D]．天津：天津大学，2011．

[14]苏州市规划局，苏州规划设计研究院股份有限公司．苏州历史文化名城保护规划（2013-2030）[Z]．苏州：苏州市规划局，苏州规划设计研究院股份有限公司，2013．

[15]中国城市规划设计研究院．苏州古城交通拥堵收费研究[Z]．苏州：中国城市规划设计研究院，2008．

[16]深圳市规划和国土资源委员会．深圳市城市规划标准与准则[Z]．深圳：深圳市规划和国土资源委员会，2014．

[17]武汉市国土资源和规划局．武汉市规划用地兼容性管理规定[Z]．武汉：武汉市国土资源和规划局，2015．

[18]杨忠伟，臧慧怡．灰色用地在苏州工业园区的规划探索[J]．规划师，2009（5）：21-24，38．

[19]上海同济城市规划设计研究院，国家历史文化名城研究中心．苏州平江历史文化街区保护与整治规划[Z]．苏州：上海同济城市规划设计研究院，国家历史文化名城研究中心，2004．

Research on planning strategies of the mixed land use of the ancient city of Suzhou based on protection

WANG Chenlin
（School of Architecture and Urban Planning,SUST,Suzhou 215011,China）

Based on the survey of the current status of the land use in the ancient city of Suzhou,this paper analyzed the problems of structure and layout in the land use of the ancient city,and proposed that we could adopt the mixed land use to partially solve the conflict between protection and development in the ancient city of Suzhou.And the paper also determined the planning principles of the mixed use of the land.Furthermore, researches were made to the guiding policies of mixed utilization and the management measures for different regions;finally,the paper discussed the planning adjustments of the mixed land use in the Pingjiang historical and cultural district.

the ancient city of Suzhou;mixed land use;planning strategies

TU984

A

1672-0679（2015）04-0058-07

（责任编辑：卢文君）

2015－05-25

江苏省建设系统科技项目（2013ZD02）

王辰霖（1988-），男，江苏苏州人，硕士研究生。