少数民族高考录取优惠政策评估——基于相关利益者评估模式的分析

胡涤非，梁江禄，陈何南

由于历史、地理等各方面原因，我国各民族在发展过程中呈现出明显的不平衡态势。 相较于少数民族，汉族不仅人数众多，而且发展水平、速度都具有明显的优势。 为促进少数民族的发展，稳定我国统一多民族国家的政治格局， 我国针对少数民族实施了一系列的优惠政策， 教育优惠政策就属其中之一，它具体施行于义务教育、职业技术教育、高等教育等各阶段。 这些政策弥补了少数民族在教育资源竞争中的劣势， 为少数民族地区培养了一批又一批的现代化人才。 在21 世纪的今天，少数民族地区的发展越来越依赖人才， 而人才的根本靠教育， 尤其是为民族地区的发展提供强大智力与技术支持的高等教育。 因此，少数民族高等教育优惠政策在教育优惠政策中占据十分重要的地位。

少数民族高考录取优惠政策增加了我国各高等院校的少数民族学生人数， 各少数民族都有了自己民族的大学生，有的民族还有了硕士生、博士生。 但如今，我国的少数民族高考录取优惠政策也面临着困境： 一方面我国高等教育领域少数民族与汉族的总体不均衡态势没有得到根本扭转，另一方面人们对优惠政策提出了很多质疑。 优惠政策该何去何从？ 若优惠政策需要改革，那改革方向为何？为回答这些问题，我们以源自西南民族大学、广西民族大学和暨南大学等多所高校的经验数据为基础，基于利益相关者的政策评估模式，对我国的少数民族高考录取优惠政策进行评估分析。

一、文献回顾

对于我国的少数民族高考录取优惠政策，学者主要从以下几个角度开展研究： 该政策历史演变的研究。 建国以来，少数民族高考录取优惠政策随着时代的发展不断演进。 在其历史演变的研究中主要有两类观点，一是将该政策按阶段划分，如刘额尔敦吐[1]和闫文军[2]将少数民族高考录取优惠政策划分为起始阶段、曲折前进阶段、成形阶段和完善阶段，持类似观点的还有马少云[3]、张立军[4]；二是按政策文本出现的时间顺序梳理其历史演变，如王铁志[5]和卢永平[6]以教育部、国家民委等部门颁布的相关政策文件为时间轴梳理了该政策的历史演变。

该政策与他国家的比较研究。 美国“肯定性行动计划”是西方国家在高等教育领域少数民族优惠政策的典型代表，因此目前的研究也主要集中在中美的对比分析上。 邓淑娇指出，中美的少数民族优惠政策在目的、内容、受惠对象上存在差别，在教育公平、多元化及政策本质上存在相似之处[7]；徐艳君发现中美两国实施照顾政策或优惠政策的原因不一样，但政策采用的手段类似[8]。 张学强则全面比较了两国高等教育领域该政策的实施背景、 出现的问题、相关的争论及其发展趋势等方面[9]。

该政策实施依据的研究。 闫文军从现实的角度阐述了该政策的依据，认为依据在于少数民族的三个特殊性，即少数民族考生的文化背景有别于汉族、少数民族地区的经济发展比较滞后、少数民族考生不能适应以汉族为主体的考试方式[2]。 有的学者则从理论层次寻找该政策的支撑，如吴永忠以马克思主义民族识别理论为基础，认为实施该政策有其必要性，因为少数民族的语言文化、风俗习惯、历史渊源、生产方式和心理认同皆影响他们接受教育[10]。 王柱国基于社会正义理论，认为人人有权自由平等地参与竞争，但资源有限，倘因贫穷、无知和缺乏一般意义上的手段导致有些人不能实现自由权利和机会时，就必须采取补偿性措施以使所有人都平等地利用自由、参与政治决定[11]。

综上所述， 已有研究主要是从政策制定主体的角度分析该政策， 而政策受众和政策相关利益人即少数民族大学生和汉族大学生对于该政策的态度和评价的研究不多， 因而无从确定该政策是否满足了政策对象的期望， 是否得到了目标群体的认可； 对政策实施的分析亦没有充分探讨政策对象的主观感受，浮于制定主体的层面，未能落实至其所承诺的政治关怀； 对政策的实施效果也未能进行全面的反思， 对存在的问题未匹配以足够的重视与应有的调适。 本文对该政策进行尝试性评估，力图为该领域的研究作出补充，为政策的改进寻找理论与经验的依归。

二、研究设计

本文选用政策评估模式中的相关利益者模式，这种模式注重政策相关利益者的现实需求、目标、关注点、满意度等，比较直接地反映相关利益者的政策态度。 我国少数民族高考录取优惠政策的受益群体是少数民族学生。 由于高等教育资源是一种稀缺资源， 少数民族同学优先获取这种资源就意味着汉族同学资源的相对减少， 所以我们将这二者作为相关利益者纳入本文的研究视角。

借鉴林水波等公共政策学者的观点， 我们将公共政策评估分解为政策方案评估、 政策执行评估和政策绩效评估三项指标， 并据此将问卷设计为四个部分： 一是政策方案评估， 从政策的明确性、公平性、稳定性和系统性等进行评估。 二是政策执行评估，从政策的配合度、受益度，监督力度进行评估。 三是政策绩效评估，从政策效果、政策回应性和政策影响等进行评估。 四是个人信息，包括性别、民族、学历、是否来自民族聚居区等。 我们将前三项指标的内容操作化为相应的陈述，如“少数民族高考录取优惠政策体现了对少数民族的公平公正”，提供“非常同意”“同意”“不确定”“不同意”“非常不同意”五个选项，分别赋值为5、4、3、2、1，分值越高表示对政策越肯定。

三、数据分析

（一）数据来源及样本概况

本文的数据来源于2014 年3 月至2015 年3月在西南民族大学、广西民族大学、暨南大学等高校所做的问卷调查。 西南民族大学和广西民族大学都是综合性民族高等院校， 少数民族同学占全校学生比重较大， 暨南大学则是一所以汉族学生为主的综合性大学。 我们采用了分层抽样的调查方法，我们先根据学历层次分布，分别选取了预科生、本科生、研究生作为调查样本，然后根据问卷回收情况，适当补充了一些问卷。 本次共发放问卷544 份，回收498 份，回收率为91.5%，其中有效问卷496 份。

样本概况如表1 所示，在性别方面，男性172人，女性311 人，占比分别为34.7%和62.7%，男女比例为1：1.81；在族属上，少数民族328 人，汉族163 人，占比分别为66.1%和32.9%，少数民族与汉族的比例为2.01：1； 问卷样本中的328 位少数民族同学涵盖了白族、布依族、藏族等25 个少数民族；各学历层次的分布情况是：预科90 人，本科329 人，研究生74 人，这与多数高校学生分布比例大致相符，本科生人数最多，预科生和研究生人数相对较少。

表1 样本概况

（二）对政策的总体评估

人们对优惠政策的整体看法如表2 所示。 以100 分为满分进行换算，政策评估分均值为67.31，最高为100 分，最低为20 分。 从标准差可以看出，政策评估分的个体差异很大， 为更准确判断评估分值是否受到极端值的影响， 我们通过直方图加以进一步观察，结果显示，政策评估分值呈现正态分布（均值97.59，中位数99，众数98），59 分以下的约占比19.6%，60-70 分的约占比68%，而80 分以上的约为10%， 因此， 前文的政策评估均值为67.34，受极端值影响较小，比较真实地反映了大多数受访者的意见。

表2 政策评估分均值表（n=496）

考虑到不同群体对政策的看法可能存在差异，我们分别以性别、民族、学历层次和是否来自少数民族聚居区为依据，对受访者进行分组，比较不同组别受访者对于优惠政策的看法。 如表3 所示，男性和女性、少数民族聚居区和非少数民族聚居区的大学生对优惠政策看法的差异未达到统计学上的显著程度；但汉族和少数民族、不同学历层次大学生的看法则有显著差异。 其中，少数民族学生高出汉族学生5.08 分（P＝0.000）；不同学历学生评估分呈现显著差异（P＝0.008），差异来自预科生和本科生、预科生和研究生之间，预科生对政策的正向评价高于本科生和研究生。 研究生和本科生之间没有显著差异（P＝0.058）。

表3 优惠政策总体评分差异表

（三）对政策方案的评估

政策方案是指为了实现一定的政策目标或为了解决特定的政策问题， 而在政策内容和政策形式方面所作出的具体规定，它是由政策主体、政策客体、 政策目标和政策措施等要素组成的文本形式[12]（P101）。 简而言之，政策方案可以理解为政策文本，对政策方案的评估即是对政策文本的评估，其评估结果显示：政策方案的评估分为68.80；组间比较显示， 男性和女性的评估分不存在显著差异（p＝0.827）， 其他各组间的差异都达到了统计上的显著程度。 具体而言，少数民族学生高出汉族学生8.12 分（p＝0.000）；来自少数民族聚居区的学生的评估分高于非少数民族聚居区(p＝0.004)；不同学历学生看法的差异来自研究生和本科生、 研究生和预科生之间，研究生的评价最低(P＝0.002)。

（四）对政策执行的评估

政策执行就是通过一定的方式， 运用各种手段，为实现政策目标而采取特定行为模式的过程，是将一种观念形态的政策方案付诸实施的一系列影响政策进程的外部行为[12]（P128）。数据分析显示，政策执行的评估分为64.42。 对不同组间的评估分进行比较发现，男性和女性、不同学历层次受访者的政策执行评估分没有显著差异（p＞0.05），但少数民族和汉族、 少数民族聚居区和非少数民族聚居区大学生的看法则有显著差异，其中，少数民族学生评估分高出汉族学生4.42 分， 少数民聚居区学生评估分高出非民族聚居区3.29 分。 不同学历受访者的评估分之间仍然存在差异， 其差异来自研究生和本科生之间，前者比后者低2.46 分。

（五）对政策绩效的评估

政策绩效是指政策及政策行为对目标群体需要、价值和机会的满足程度[13]（P436）。对政策绩效的衡量，应该着重考量政策产出是否符合用户的需求、政策问题相关者的诉求是否得到解决。 表4 显示，政策绩效的评估分为75.8。 组间比较显示，只有少数民族和汉族之间评估分的差异达到统计上显著程度，少数民族高出汉族5.85 分，男性和女性、少数民族聚居区和非少数民族聚居区、 不同学历之间的受访者政策绩效评估分都没有显著差异。

表4 政策绩效评估分表

四、结论与建议

从前文的实证研究中， 我们可以得出如下结论：首先，大学生作为优惠政策的利益相关者，对优惠政策的总体评估处于中等水平， 为70.34 分。就政策评估的三个环节看， 政策绩效的评估分最高，达到76.58，其次为政策方案评估分，最低的是政策执行评估分，仅为65.07。 其次，不同人群由于利益需求存在差异， 给出的政策评估分也存在差异。 政策评估总平均分显示，少数民族学生对优惠政策的评估分远高于汉族学生， 研究生对优惠政策的评估分远低于本科生和预科生。 具体到政策评估的三个环节，有三个比较突出的特征：一是男性和女性评估分的差异在三个环节都没有达到统计上的显著程度。二是少数民族的政策方案和政策绩效评估分都高于汉族， 且达到统计上的显著程度，只是在政策执行方面没有存在显著差异。 三是研究生的政策方案和政策执行的评估分都远低于本科生和预科生，且差异达到统计上的显著程度。

本研究具有一定的政策指导意义：

第一，实证研究显示，优惠政策的利益相关者对政策的总体评估分处于中等水平， 说明他们对优惠政策大体上持肯定态度的，但同时认为优惠政策还需要不断完善。 当前，我国少数民族与汉族的高等教育差距尚未完全消除，在高等教育录取竞争中少数民族依旧处于不利地位，少数民族高考录取优惠政策应该继续执行。 同时，对于存在的问题应该着力改进。

第二，政策方案的选择应该更加公平。 马克思主义的民族平等理论要求民族间的平等应该是事实上的平等。 少数民族高考录取优惠政策反映了事实平等的观念， 优惠政策给予少数民族各项录取优惠就是要实现少数民族与汉族在高考竞争中的平等。 但是，作为优惠政策最重要的理论支撑的平等、公平观念却日益饱受公众的质疑。 其中最主要的原因就是群体平等观念和个人平等观念的碰撞。 显然，优惠政策所体现是少数民族群体与汉族群体的群体平等观念， 少数民族在高考中的劣势也是针对少数民族群体而言的。 个人平等的观念要求个人采取优胜劣汰的原则，平等地参与竞争，少数民族群体较汉族群体在高考竞争中处于劣势地位， 并不代表着少数民族群体中的每一个个体都处于劣势地位、 汉族群体中的每一个个体都处于有利地位， 因此单纯的以民族身份进行补偿的优惠政策与个人平等的预期存在一定的差距。

第三，政策执行过程需要优化。 研究显示，政策执行环节的评估分最低，究其原因，可能有两个方面： 第一方面是政策规定的受益人群无法享受到政策优惠； 第二方面为政策规定外的人群享受了政策优惠。 前一方面的政策执行偏差使得政策的作用无法得到有效发挥， 政策只能停留在政策文本阶段；后一方面的偏差后果则更为严重，不仅使政策原定目标无法实现， 甚至还会产生相反的效果。 工作不到位和违规操作是政策执行出现以上偏差的原因， 因此应结合现实不断完善制度设计，严厉惩治监管不力和违规操作等行为，消除搭便车行为存在的空间，纠正政策执行的偏差，使优惠政策真正朝着政策目标的方向前进。

第四，优惠政策应关注群体差异。 研究显示，不同群体的政策评估分存在较大差异。 如少数民族学生对优惠政策的评价要高于汉族学生， 这说明目前对于优惠政策的认识还停留在比较低层次的阶段，受益心理对政策评估的影响巨大。 这种纯经济人的心理也说明了优惠政策并没有取得社会的广泛认同，人们对于优惠政策的理解程度不深。人们没有从内心认识到少数民族尤其是少数民族聚居区、农村的少数民族同学在教育上的劣势，反而会认为这种优惠实际上是对汉族的不公平。 因此，有关方面应该对优惠政策加以精细化，提高政策方案的公平性， 在优惠政策实施过程中要处理如下几对关系：少数民族与汉族；少数民族聚居区的少数民族与散居地的少数民族；农村和城市、城镇的少数民族。 当然在这一系列关系中，最主要的是要处理好汉族与少数民族之间的关系。

第五，扩大政策宣传，提高公众对优惠政策的认识。 对优惠政策扩大宣传，其目的主要有两个：一是使政策受益群体对优惠政策有充分的了解，保障他们的政策受益权； 二是使公众了解少数民族的教育状况，减少优惠政策的质疑，提高政策的认同度。 从政策评估的情况看来，优惠政策的宣传工作还不到位， 很多同学甚至是少数民族同学都表示自己在高考前并不清楚少数民族预科政策，在这种情况下，他们根本无法享受这一政策优惠。优惠政策的受益群体都是在校学生， 因此中学必须担负起政策宣传的责任。 在少数民族同学参加高考之前， 学校应该详细宣传优惠政策的内容和享受优惠政策的各项程序， 使他们对优惠政策有清晰的了解。

最后，核定优惠幅度，确保适度竞争。 高考作为我国人才选拔的一项重要程序， 竞争性是其中必不可少的元素。 对少数民族考生予以政策优惠并不是要消除高考的竞争性， 而是为了弥补少数民族在高考竞争中的不足， 为此优惠幅度的设定必须合理，幅度过大，竞争性无从保证，高等教育的生源质量亦无从保证；幅度过小，补偿性不足，少数民族参与高考竞争的劣势就无法消除。 我国目前实行的少数民族高考录取优惠政策已经对优惠政策的幅度作出了具体的规定， 但政策评估的结果说明优惠政策在确保高考的竞争性上存在不足， 优惠政策客观上使得一部分少数民族同学放松了对自己的要求， 因此有必要对政策的幅度加以调整。 鉴于我国少数民族的教育水平参差不齐的现状， 对优惠幅度应由各省级政府视具体情况确定。 在具体实施上，以当年高考成绩为依据进行渐进式的调整不失为一种值得尝试的做法。

[1] 刘额尔敦吐.高考民族倾斜政策的回顾与展望[C].“高校招生与宪法平等”学术研讨会论文集，2009.

[2] 闫文军. 少数民族地区高考招生优惠政策与教育公平问题探讨[ J].理工高教研究，2007，（5）.

[3] 马少云.从高考看少数民族优惠政策[ J].中国民族教育，2009，（3）.

[4] 张立军.我国民族高等教育政策60 年回眸[ J].河北师范大学学报(教育科学版)，2011，（1）.

[5] 王铁志.高校招生考试的优惠政策与民族平等[ J].中央民族大学学报(哲学社会科学版)，2007，（1）.

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[8] 徐艳君.补偿,还是照顾?——美国照顾政策与我国少数民族教育优惠政策的比较[ J].湖南大学学报(社会科学版)，2013，（4）.

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[10] 吴永忠，李浩泉.论民族识别理论与少数民族高考优惠政策的制定[ J].贵州民族研究，2011，（4）.

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[12] 贠杰，杨诚虎.公共政策评估：理论与方法[M].北京：中国社会科学出版社，2006.

[13] 威廉·N·邓恩.公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2002.