政府创新扩散的动力机制：基于新制度主义理论的阐释——以机关效能建设为例

张 攀，吴建南，王颖迪

一、问题提出

近年来，政府绩效管理在理论界与实践界越来越受到重视。 2011 年6 月，国务院批准开展政府绩效管理试点工作，并在北京市、吉林省等8 个地区及多个国务院机构进行试点。 实际上，在中央开展政府绩效管理试点之前，地方政府已经涌现出各式各样的绩效管理模式，其中，1999 年起源于福建漳州的效能建设就被认为是我国政府绩效管理的独特模式[1]。效能建设以提升政府能力、改进政府绩效为目标，包括价值观重塑、权力制约、能力建设、激励问责四个核心要素，涵盖制度建设、政务公开、行政审批改革、绩效评估等十项举措，是中国社会转型时期的一项整体性创新（holistic innovation）[2]。

一项创新产生后， 只有当其被多数主体采纳才能有效引起社会变革[3]，这便使得创新扩散研究备受关注[4-6]。 然而，尽管创新扩散理论早在20 世纪60 年代末就已在西方国家兴起，但国内的相关研究并不多见。 国内现有的少数创新扩散研究集中在创新扩散趋势、创新扩散机制和创新扩散影响因素等方面，如杨静文[7]指出政务中心制度扩散曲线表现为“S”型；刘伟[8]通过梳理政策扩散理论总结了强权型扩散、道义型扩散以及学习型扩散三种机制，分别得益于层级结构中的核心推动者、政策合法性和政策采纳方的理性学习；张玮[9]指出省级政府暂住证制度扩散受到流动人口的影响；马亮[10]发现政府2.0 跨国扩散受政府规模、财富状况、电子服务和电子民主等政府资源与能力因素驱动。

效能建设于1999 年在福建漳州诞生，已在浙江、安徽、广东、郑州、苏州等多个省市扩散，但当前考察此项绩效管理创新实践扩散的文献凤毛麟角。 其中，吴建南等[11]通过事件史分析发现效能建设扩散主要受到省份主要领导、 邻接省份和中央媒体宣传的影响；以效能建设、岗位任前公示、幸福江阴三项创新为例，吴建南和张攀[12]分析发现创新的概念界定、操作难易、短期效果、采纳成本等属性会对扩散速度产生作用。 然而，现有研究不足以深刻揭示效能建设扩散的内在机制， 本研究尝试以新制度主义理论重新审视效能建设扩散，一方面深化学界对中国政府创新扩散的认识，另一方面也为深化改革中推进创新扩散提供经验与借鉴。

二、效能建设缘起与扩散

（一）从效能监察到效能建设

1994 年，福建省根据中纪委、监察部的部署，在全省开展了行政效能监察工作。效能监察作为一种监督与约束机制，虽取得了一定成效，但政府机关工作效能低下的情况依然普遍存在。 1998 年，为进一步解决这些问题，福建省漳州市长泰县与厦门大学合作，赴香港申诉专员公署访问学习。 他们发现香港申诉专员公署在勤政建设中有很多可贵经验，如专家有效监督政府公务员运作、对民众投诉进行分门别类的处理等。 访港后，长泰县结合本地实际在全县开展勤政建设，在1998 年6 月15 日策划了全国首个行政投诉中心，并开设了“6·15”专线投诉电话。 作为效能建设的启动点和制衡器，行政投诉中心集纪检监察、社会民主监督于一体，具有调查、协调、建议、监察和处理权，做到“有诉必理，有理必果、取信于民”，并直接向县委、县政府负责。

1999 年初，漳州市纪委、监察局在深入调研长泰行政投诉中心实践的基础上，率先提出“跳出效能监察，抓效能建设”的思路，并把效能监察拓展为效能建设。 同年5 月，中共漳州市委、市政府颁发《漳州市关于加强机关效能建设的暂行规定》，在全市各级机关和具有行政管理职能的组织全面开展效能建设，把监察机关开展的专项效能监察活动提升为由党委、政府统一组织实施的效能建设工作，同时将效能监察融于其中，强化组织协调和督促监察，促进行政效能的提高。 自此，效能建设在我国地方政府正式诞生。

（二）从省内扩散到省际扩散

漳州效能建设实施不久便引起了福建省纪委、监察厅的关注，他们立刻组织人员对其开展深入调查，鉴于效能建设的可行性、创新性和功效性，福建省纪委、监察厅及时向省委、省政府提出了推广建议。 2000 年3 月，中共福建省委、省政府做出了《关于开展机关效能建设工作的决定》（下称《决定》），开始在全省乡镇以上机关和具有行政管理职能的单位全面开展机关效能建设。 为让各级地方政府及党员干部深刻认识开展效能建设的重要意义，2000 年5 月10 日，省委、省政府在福州召开了全省机关效能建设工作电视电话会议，陈明义书记、习近平省长作重要讲话，明确阐述了效能建设的意义、目标、任务和措施。 效能建设便从漳州市扩散到了福建全省。

图1 效能建设的市级扩散

图2 效能建设的省级扩散

2004 年， 随习近平同志从福建到浙江任职期间，效能建设扩散到了浙江省，出现了首次省际扩散。 效能建设在市级地方政府间扩散相对较早，2001 年扩散到呼和浩特、 淮安；2002 年扩散到苏州、九江等。 无论是省级还是市级都于2008 年达到了采纳高峰。 截至2012 年底，效能建设已扩散至我国23 个省级政府，267 个地级市政府，分别占省级政府的74.19%和94.35%。

图3 效能建设在地级市政府的分地域扩散状况

效能建设在不同地域扩散快慢不同 （见图表3），整体呈现出东部早于中部早于西部的态势，但并非从发源地波浪式地扩散开。 总体而言，效能建设扩散可分为三个阶段：第一阶段（1999-2003），仅福建省和大部分东部地区的市（69.6%）采纳了该创新。 第二阶段（2004-2008），随浙江省的采纳，该项创新首次在省级政府层面扩散开。 吉林、宁夏相继在2005、2006 年于中部和西部地区率先采纳。 效能建设在此阶段迅速在全国扩散开，65.2%和66.2%的省、 市政府在此阶段采纳。 第三阶段（2009 至今），随西部的云南、西藏在2009 年相继采纳，该项创新的扩散逐渐进入饱和阶段。 此阶段采纳的大部分是西部省（71.4%）和市（42.4%）。

图4 效能建设在各个省份的府际扩散

就效能建设在同一省份的扩散而言， 图表4显示的是省级政府（除直辖市）与其所属的市级政府采纳时间的对应关系。 箱线图中最上方和最下方线段的端点表示该省所属的市最早和最晚的采纳时间； 箱图两端的线段分别表示市采纳时间的四分之三位数和四分之一位数， 中间的线段则是市采纳时间的中位数。 另外，箱线图中的星号和圆圈表示数据的极端值。 在箱图中由红线标明的时间则表示省的采纳时间。 下方长方形框中的是未采纳效能建设的省份。 从图中可以看出，大部分省采纳的时间处于该省下辖市采纳的后期（10/23），如安徽、甘肃、广东、广西等。

三、新制度主义视域下的再阐释

新制度主义兴起于20 世纪80 年代，从旧制度主义和行为主义的发展而来，一方面坚持旧制度主义的研究取向并强调制度的重要性，另一方面又强调个体的行为动机。新制度主义拓宽了对“制度”的定义，不仅包括正式和非正式的规则、程序，还包括为人的行动提供“意义框架的符号、规范、典则、象征系统、 认知模式等”。 这些规则界定了组织是什么、应该做什么和不能做什么等，并成为界定组织合法性的重要依据。Peter Hall 和Rosmary Taylor[13]将“新制度主义”分为“理性选择制度主义”“历史制度主义”和“社会学制度主义”，它们分别从微观、中观和宏观来阐释制度因素的作用。

（一）历史制度主义与效能建设扩散

历史制度主义把历史和时间纳入分析框架中，认为历史进程会影响到制度形成与变迁。 其强调“路径依赖”，即“一种制度一旦形成，不管是否有效， 都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的‘路径’，制度变迁只能按照这种路径走下去。 ”[13]“路径依赖”现象在我国表现得尤为明显。 改革开放后，我国从计划经济向社会主义市场经济转型，并偏好“强制性制度变迁”，表现为：（1）政府处于优势地位，决定着变迁的方向、深度、广度、形式等；（2）借助行政命令、法律规范及经济刺激，在行政系统内自上而下地推进；（3）偏好渐进的改革方式，包括增量改进、实验推广、非激励改革。 政府在组织和实施制度创新时，不仅具有通过降低交易费用实现社会总产出最大化的动机， 亦会力图获取最大化的垄断租金。由于获取社会最大化产出和最大化垄断租金间存在持久冲突，政府在一定条件下会容忍低效率制度存在以获取垄断租金。 此外，20 世纪90 年代，我国分税制财政管理体制形成，地方政府在谋求发展过程中，逐渐成为制度变迁中的“第一行动集团”，通过制度创新刺激本地发展，获取制度优势所带来的收益。 这被杨瑞龙[14]称为“中间扩散型”制度变迁，介于“强制性制度变迁”和“诱致性制度变迁”之间。

效能建设就是分税制改革后的一种“中间扩散型”制度变迁。 就其起源而言，它仍然受限于我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的“路径依赖”，凭借政府权威进行制度变迁；但地方政府在该制度变迁过程中占据主动地位，它是基层地方政府作为“第一行动集团”主动的变迁形式。 1994 年分税制改革使得地方政府逐渐成为具有独立经济利益目标的组织， 释放了地方政府谋求发展的活力。1998 年，福建省漳州市长泰县政府在谋求自身发展的同时，却面临着自身办事推诿、效率低下、官僚主义盛行等问题，严重影响了投资软环境，制约着城市竞争力。 长泰县政府为解决上述问题，主动向外部组织（香港申诉专员公署）学习经验，这个“学习”的行为在制度变迁中至关重要，可被认为是“效能建设”起源的源头。 此外，效能建设源于效能监察，也凸显出制度变迁中“路径依赖”的痕迹。

（二）理性选择制度主义与效能建设扩散

理性选择制度主义基于经济理性人假设，认为个体的偏好是追求自己效用的最大化， 制度的产生和变迁都与行为者的成本-收益相关，当收益大于成本时，会促成制度的产生或推动其变迁，当成本大于收益时，则会抵制制度的产生或变迁。 因此， 制度变迁的发生取决于利益集团对利益的追求。政府对经济增长极具热情。以舒尔茨为代表的学者认为：“大多数执行经济职能的制度是对经济增长动态需求的反映”，即经济增长是制度变迁发生的动力来源。 同时，诺斯认为制度变迁不是经济发展的结果而是经济发展的动态原因， 具有自我循环累积机制， 是制度性因素而非技术性因素对经济增长起着决定作用。 由此看出，经济增长和制度变迁的关系是循环促进的， 在寻求经济增长的过程中，不可避免地进行着制度变迁，而制度变迁的发生又反过来促进经济增长。

1999 年，正值世纪之交，我国在努力地加入世界贸易组织（World Trade Organization, WTO）进一步推动市场化改革。 但我国政府机关管理方式落后，普遍存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”等办事拖拉、推诿扯皮、效率低下等问题，严重影响投资软环境，逐渐成为制约经济发展的瓶颈。 漳州市长泰县在向香港申诉专员公署学习的基础上，进行了一系列的创新活动，取得了明显效果：当年吸引外资6110 万美元，同比增长174%，实际利用外资2100 万美元，创历史最高水平。 这些经验与成效让上级政府对于制度变迁的 “成本-收益”有了更为清晰的认识，当收益明显大于成本时，很容易被上级认可与重视， 于是漳州市在深入调研基础上，正式提出“跳出效能监察，抓效能建设”的思路，将效能监察拓展为效能建设。 漳州效能建设为当时被相似问题困扰的福建省政府提供了 “试点经验”，从而导致在漳州市提出效能建设的次年就在全省范围内推广。

（三）社会学制度主义与效能建设扩散

社会学制度主义强调制度同构性， 认为某一组织之所以采取一种制度， 并非因为它提高了组织的效率，而是它提高了组织或其参与者的社会合法性。 换言之，某组织会采取特定的制度形式或实践模式，源于它在一个更大的文化环境中具有价值。 DiMaggio 和Powell[15]系统讨论了导致制度同构性的三种机制：强制性(coercive)同构、模仿性(mimetic)同构和规范性(normative) 同构。其中，强制性同构源于组织所面临的正式或非正式压力，特别是当组织对其他主体的资源依赖程度较强时，对压力的反应更倾向于遵从。 模仿性同构是当组织目标较为模糊或当环境创造出象征性不确定时，组织倾向于模仿成功的组织来减少不确定性。规范性同构则是出于专业化或职业化需要，当专家对该制度的理论化日趋成熟时，潜在的组织会依据专家意见采纳该制度。社会学制度主义为创新扩散研究提供了新视角，即迫于社会规范的压力，组织会象征性地采用本行业或本地区流行的创新。

规范性同构为效能建设在2008 年达到年度采纳最高点提供了两种可能的解释：其一，在2008 年的时候效能建设已在地方各级政府间扩散得较为广泛（如在2007 年已分别有32.3%和45.6%的省市级政府采纳了效能建设）， 使得效能建设已逐渐成为一种“社会规范”，因此在2008 年时，更多的组织为了获得“合法性”而采纳了这项制度创新。但该解释尚不能说明为什么一定是2008 年， 而并非是2007 年或其他年份呢？ 第二个解释很好地回答了该问题：2007 年10 月在中共十七届一中全会上，习近平当选为新一届中央政治局常委、中共中央书记处书记，使得习近平倡导和推动的效能建设受到更多地方政府领导人的重视，加强了其“制度同构性”的考虑，因此2008 年成为采纳高峰年。

另外， 模仿性同构和强制性同构则为各省效能建设的扩散以及省内下辖市的扩散提供了解释。根据Shipan[16]的观点，自下而上扩散中存在“滚雪球”效应，即当下级的市级政府采纳效能建设的比例越来越大时，上级政府会选择“跟风”并确认这项政策的合法性。 其实在自下而上的扩散中也存在模仿性同构，即除了省际学习之外，上级政府也会模仿下级政府的政策，而多个省份在采纳之前都有若干下辖地级市采纳了效能建设，在一定程度上印证了此条假设。 此外，一旦上级政府采纳了这项创新，下级政府就会为了“迎合”上级的偏好或者迫于强制的压力尽快采纳该项创新。 因为省级政府一旦采纳了效能建设，不论是否决定在全省各级行政机关推广，地级市政府都会迅速反应进行效能建设，也进一步说明了效能建设所产生的“制度压力”。 此外，强制性同构为很少有地级市采纳效能建设的时间长期滞后于其上级省份的现象提供了有力解释。

四、结 语

本文通过互联网信息的搜索，就效能建设的采纳现状和扩散历程进行了概括梳理，得到以下研究发现：首先，就效能建设的采纳现状来看，已有74.2%和94.3%的省、 市级政府采纳了该项创新，几近达到饱和状态。 其次，从效能建设的扩散曲线呈现出“S”型。 另外，效能建设在不同地域扩散的快慢不同，呈现出东部早于中部早于西部的态势。 最后，效能建设在府际的扩散是多向性的。从起源到在福建全省的推广是一个自下而上的扩散过程，而后的扩散则呈现出自上而下、自下而上和水平扩散相结合的特点。

新制度主义理论中的历史制度主义、 理性制度主义和社会学制度主义能够对效能建设的扩散提供良好的解释。 其中，从效能建设的起源来看，其是在从计划经济体制向市场经济体制变迁过程中由效能监察发展而来， 呈现出历史制度主义所强调的“路径依赖”现象；从效能建设扩散的初始阶段来看， 效能建设从漳州市长泰县扩散到漳州市进而扩散到福建省的过程很大程度上得益于其在长泰县和漳州市运行后的良好效果，而基于“成本-收益”的理性制度主义能够提供合理解释；从效能建设在福建省以外省份的扩散状况来看，效能建设的扩散呈现出自上而下、自下而上和水平扩散相结合的模式，社会学制度主义中的模仿性同构、强制性同构、规范性同构成为其扩散的主要动力。

本文的研究发现对政府实践的管理者有以下启示：首先，创新并非总是破坏性创造，多数情况下则是在原有管理实践基础上的有效改进。 其次，中央与地方、上级与下级的相对独立，不仅能激活地方政府的创新活力， 亦能推进上下级政府间的学习与模仿。 再次，有效的创新（即收益大于成本）具有生命活力，由于创新往往具有风险性，所以其他地方“实验”较好的创新的复制、推广与扩散成为推动政府改革的一个重要策略。 最后，创新的前期扩散主要依赖于创新自身的效益及积极的创新模仿者，中期扩散中强制性权威的作用凸显，而后期则得益于社会的规范性压力。

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