加强国土安全法律制度建设

肖凤城

加强国土安全法律制度建设

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内容提要：国土安全不仅与传统安全和非传统安全紧密相关，而且正向海洋、太空、网络等新安全领域拓展。因此，加强国土安全立法，是巩固国家防务安全的题中应有之义，是健全国防法律制度体系必须关注的课题。

关键词：国土安全 法律制度 立法研究

作者：肖凤城，中国政法大学教授

“国土安全”概念以前在我国很少使用，9·11事件后，美国频繁使用这一概念。我国国家安全委员会成立后，在多数分支领域也涉及“国土安全”。这就需要对“国土安全”概念进行界定，对它与国防和军事的关系加以探讨，对其法制建设展开研究。

一、国土安全的概念

从实际使用看，国土概念大于领土，是指国家陆地、海洋和空间领土以及国家享有管辖权的海洋、太空和网络空间。领土是国家生存和发展的基础，海洋、太空、网络空间是新的历史条件下国际竞争的重要领域，可见国土安全极端重要。从各国法律政策看，国土安全包括三个方面：一是国家领土主权和空间管辖权不受侵犯、不被分裂，二是边疆和边境安全稳定，三是国民生命财产不受暴力恐怖袭击。

二、我国国土安全法律制度的发展状况

在国土安全方面，我国已经制定了一系列法律法规，如领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法、反分裂国家法、关于划设东海防空识别区的声明、突发事件应对法、全国人大常委会关于加强反恐怖工作有关问题的决定等。此外，在国家安全法、海洋环境保护法、海域使用管理法、海岛保护法、海上交通安全法、铺设海底电缆管道管理规定、民用航空法等法律法规中，也包含维护国土安全的内容。尽管如此，我国国土安全方面的法律法规需要完善的空间还比较大，主要有以下几点：一是有关陆地、太空和网络空间安全的法律法规基本缺失。如，边海空防管理法律法规长期缺位，空间法是否制定长期议而不决，网络安全立法刚刚起步。二是有关海洋安全的法律虽已制定，但与之配套的具体法规缺失较严重。如，领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法、海上交通安全法中所规定的国际组织、外国组织或个人进入我国主权和管辖海域从事各种活动，须经我国主管机关批准的诸多事项，至今没有法律法规有关批准条件和程序的具体规定。三是突发事件应对法律制度及其要求建立的应急管理体制，未与国土安全法律制度相衔接。如，突发事件应对法未对该法所适用的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件作进一步界定，未明确这些突发事件及其处置工作是否与国土安全工作相关。四是反恐立法研究工作开展多年，但没有正式列入立法议程。现有的全国人大常委会关于加强反恐工作的决定，也未明确与国土安全法律法规的衔接关系。五是缺乏统领国土安全各个领域的总体法律规定，无法统筹全国各领域、各方面的国土安全工作，难以提高国土安全工作整体水平。

三、完善我国国土安全法律制度的几点建议

根据我国国土安全法律制度的状况及不足，下一步应着重做好以下工作。

一是抓紧制定出台陆地国境边境法。我国国防法规定了有关维护国土安全的边海空防法律制度，其中海防法律制度主要通过领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法等法律法规加以规定。下一步主要是修改完善和配套健全工作。然而，有关陆地国土安全的法律虽已研究多年，至今未见下文，影响陆地国土安全法律制度建设，不利于维护和保障边疆和边境地区安全稳定。必须抓紧出台我国陆地国境边境法，从根本上解决上述问题。

二是抓紧研究起草空间法。我国国防法所规定的空防工作，需通过制定空间法作出制度规定。空间法的调整范围既应包括空气空间，也应包括外层空间。该法应规定我国空间管辖的范围和主要管理制度，构建空间安全领导管理体制，明确国家机构和政府各有关部门的领导管理职责，进入我国主权空间和管辖空间的条件和程序，非法进入我国主权空间和管辖空间以及从事非法活动的处置手段和方法，进而制定配套法规，细化各项内容。

三是抓紧研究起草网络安全法。我国目前已有一些关于网络管理的法规和规章，但层级较低，缺乏上位法律统领，管理效力不高，管理效果受到影响。应统筹网络安全管理工作，从行政、刑事等各个方面明确国家机构和政府有关部门的领导管理职权职责，各类社会组织和公民的权利义务，法律责任的构成以及追究法律责任的条件和程序，为全面维护网络安全提供法律保障。

四是抓紧制定完善领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法的配套法规。这两部重要法律所明确的诸多管理事项尚未形成全面配套的下位法规，许多工作仍停留于“一事一报”状态。一些配套法规虽然在政府和军队有关部门中已经酝酿研究多年，但至今没有正式出台。应当以深化改革的姿态，抓紧部门之间的协商协调，尽快出台这方面的配套法规。

五是尽早将制定统一的反恐怖法纳入立法议程。我国在研究制定反恐怖法方面进行了长期努力，2011年由全国人大常委会作出了关于加强反恐怖工作的决定。上述决定只规定了全国反恐怖工作的领导管理体制，并未对国家反恐怖工作各方面的法律制度作出全面规定，不适应国土安全工作的需要。建议以人大常委会的决定和多年来的立法研究工作为基础，抓紧制定反恐怖法，对全国反恐怖工作法律制度作出全面、统一的规定。

六是推动国家各级应急处置预案与国土安全法律法规相衔接。我国的突发事件应对法，对国家各级应急处置预案的制定作出规定，这是与国土安全工作密切相关的工作领域，但迄今还没有关于将应急处置预案与国土安全工作加以衔接、有机融合的法律规定。建议对突发事件应对法加以修订，进而修订完善国家各级应急处置预案，使之与国土安全工作形成“一盘棋”。

七是研究制定我国国土安全基本法律。在上述各项国土安全法律制度健全完善的基础上，进一步研究制定国土安全基本法律，为构建集中统一、高效权威的国土安全领导管理体制提供坚实的法律基础，为该体制的运行提供充分的法律保障，同时也为我国国土安全法律制度制定一部“龙头法”，使该体系更加系统完整、衔接配套，从而全面加强我国国土安全工作。

（责任编辑：郑 宁）

中图分类号：E25

文献标识码：A

文章编号：ISSN1002-4484（2015）07-0032-02