煤炭资源税改革开启：关键在执行力

蔡恩泽

根据国务院常务会议决定，今年12月30日起，在全国将煤炭资源税从量计征改为从价计征。这意味着千呼万唤的资源税改尽管姗姗来迟，总算靴子落地，终于拉开大幕。

（一）标杆意义

作为推动中国经济增长模式转变的关键环节之一，资源税改革自然有着非同寻常的“标杆”意义。

资源税是以自然资源为征税对象的税种。多年来一直实行从量定额计征的办法，表现出诸多局限性，如征税额不能随价格上涨而相应增加，与资源稀缺程度的变化情况不相匹配。同时，一些该征的资源没有纳入征税范围，收税之外还有很多不规范的收费。

资源税开征的初衷是为了体现原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色矿原矿、有色金属矿原矿等诸多国有资源的有偿使用特征，与此同时，通过开征资源税，国家亦可调节因资源垄断所形成的级差收入。

由于煤炭在我国能源结构中占据非常重要的地位，因此推进煤炭资源税改革，成为撬动我国能源结构调整的重要支点。

而现实是，自1994年中国开征资源税以来的十几年间，偏低的资源税率以及从量计征的税收方式在扩展地方财源、提振地方经济等层面发挥明显作用的同时，却也埋下了“廉价”资源导致产能扩张冲动与日剧增、资源“稀缺性”观念日渐淡薄等隐患。

尤其是，在过去高增长的年代，中国对资源类产品的需求不断高企，资源价格一路攀升，面对这一客观事实，传统资源税制在调节资源级差收入方面的功能也在变相被削弱，以致于对资源的有效利用形成了制度性障碍。与此同时，资源税改革也一波三折，只听楼板响，不见人下楼。

况且，资源税改革也将成为中国资源价格市场化改革的“试金石”，理论上而言，资源税改革的实施力度以及成效对于整体的资源价格改革应具有极高的参照性，称之为资源价改的“标杆”恐怕并不为过。

（二）正当其时

事实上，早在2008年之前，国内资源税改革就在不断试水。

2006年，财政部、国家税务总局取消了对有色金属矿产资源税的减征政策，恢复了全额征收；调整了对铁矿石资源税的减征政策，暂按标准规定的60%征收；提高了岩金矿资源税率，统一了各地钒矿石资源税的不同税制。

2007年，财政部、国家税务总局先是在3月份上调了焦煤资源税率、调整了盐资源税收政策，又在7月份下发通知，规定自8月1起日起对铅锌矿石、铜矿石以及钨矿石产品资源税率加以提高，其中的最高税率涨幅一举达到了原有标准16倍。

此后的2008年，随着该年度中国经济在通胀、通缩间的急剧转换以及全球金融危机的持续升级，资源税改革唯有暂时搁浅。

到了2010年5月，石油天然气资源税改革在新疆正式破冰试点，2011年，改革在全国推行。然而由于煤炭在中国能源、发电中广泛利用，相比石油价格与国际接轨和天然气统一定价，煤炭资源税改革无疑将会对资源价格产生更大影响，需要选择更佳的改革窗口期。

在苦苦等待中，改革窗口期说来就来了。目前经济呈通缩状态，物价水平不高，企业开工不足，煤炭是买方市场，实行从价计征改革对下游产业的影响较小，是推进资源税改革的最好时机。今时今日，在大宗商品价格一路走低的情势下，几度犹豫的资源税改革落地生根已是正当其时。

资源税改革的好处有一大箩筐。一是实行从价计征后，资源价格随行就市，价格高则多纳资源税，价格低则少纳资源税，这样在税源配置上更趋科学合理。二是不会过分加重煤企负担而影响下游产业，以前在煤价高企且处于卖方市场的情况下，若实行从价计征，势必会逼迫煤炭行业将税收负担向下游转移，造成经济失控。而当下价格走低，从价计征不会给煤炭行业造成过重负担。三是有利于调整资源税定位，由过去定位为增加财政收入、调节资源级差收入的一般税，转变为现在运用税收杠杆的调节作用，为国家的经济政策目标服务而设立的特殊税种。从价征收会对控制过度消耗煤炭起一定作用，目的是节约资源，保护环境，防范和化解资源风险。

（三）双管齐下

水到渠成，资源税改革终于拉开了大幕，继石油、天然气之后，作为能源消耗的第一大品种，黑乎乎的最原始的地下资源煤炭开始唱大戏，关键是要有强大的执行力，必须双管齐下。

要清费正税。清理收费决定煤炭资源税改革成败。过去煤炭是块唐僧肉，在其身上聚集着太多的收费黑手。资源税改革之所以难，其中一大难点，就是要理顺煤炭领域名目繁多的收费。国务院常务会议已有要求，要立即着手清理涉煤收费基金，停止征收煤炭价格调节基金，取消原生矿产品生态补偿费、煤炭资源地方经济发展费等，取缔省以下地方政府违规设立的涉煤收费基金，严肃查处违规收费行为，确保不增加煤炭企业总体负担。好消息是，今年以来，山西、内蒙古、陕西等煤炭主产区已先后出台规定，集中清理规范涉煤收费，着手为煤炭资源税的改革铺平道路。

要兼顾各方利益平衡。除煤炭企业外，地方政府是资源税改革的另一“顶门杠”，或利益博弈者。按照发改委、财政部要求，今后除法律、行政法规和国务院规定外，任何地方、部门和单位均不得设立新的涉及煤炭的行政事业性收费和政府性基金项目。然而这些税费基金是煤炭主产区地方财政的主要来源，尤其是当下煤炭市场不景气，资源省份财政萎缩。从地方政府的诉求看，资源税带来的收益增长大概与取消收费的损失相当。而2%-10%的税率幅度给了地方政府很大政策弹性，意味着地方政府可以根据此前的税费程度灵活进行调节。为保证财政收入不受影响，地方政府部门在税率制定上很可能盯上高税率。如果地方政府持续地实行高税率，那么既不能体现资源税改革的优越性，还会伤及煤炭行业的利益，对中央的决策威信也是一个挑战。因此，煤炭资源税改革不可特立独行，单兵突进，需要平衡各方利益，配套实施中央与地方财权事权改革，推进资源地区经济转型，才能使资源税改革真正落地生根。