长江经济带新型城镇化的发展思考

郁鸿胜

城镇化将成为未来推动中国经济发展的重要引擎。日前，国务院颁布了关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见，对于推动长江经济带城镇化发展，打造中国经济新支撑带，谋划中国经济新棋局，具有重大战略意义。长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省市，面积约205万平方公里，人口和生产总值均超过全国的40%，在我国城镇化发展战略中具有举足轻重的地位。

一、长江经济带城镇化发展的现状

2012年我国有657个城市，比1978年增长了2.4倍。小城镇数量达19249个，比1978年增长了8倍。其中，200万以上城镇人口城市达36个，增长2.6倍；100万—200万城镇人口城市达83个，增长3.4倍。各类城市人口3.4亿，占城镇总人口的57.6%；县城城镇人口1.2亿，占城镇总人口的20.3%；小城镇镇区人口1.3亿，占城镇总人口的22.1%。据统计， 1992年长江流域干流地区设市的市区非农业人口达5415 万人， 为1978 年的2.1倍。1995年底流域干流地区城市已达182个，其中特大城市10个，大城市7个，中等城市61个，小城市104 个。

1.长江流域干流地区各省城镇化率分析。

2008年—2013年，全国及长江流域干流地区各省城镇化率稳步上升。全国城镇化率由46.9%增长至54%，增长了将近7个百分点。长江流域各省的增长幅度均大于全国，在6—9个百分点之间。其中，增幅最大和城镇化率最高的省份均为江苏省，由54.3%增长至63%，增长了8.7个百分点。增幅最小和城镇化率最低的省份均为安徽省，由40.5增长至46.5，增长了6个百分点。

2、全国及长江流域各省会城市产业结构调整分析。

第三产业方面，省会城市与各自省份的整体变动趋势基本一致。南京呈上升趋势，武汉先升再降、重庆先降后升、合肥持续下降。南京和武汉高于全国平均水平，合肥和重庆低于全国平均水平。

第二产业方面，作为中国典型的工业城市，合肥以55.3%的占比排名第一，并有继续上升的势头；重庆在2011年—2012年出现较大回落排名第二。武汉市先降后增排名第三，只有南京低于全国平均水平。

从二、三产业的整体结构分析，长江流域各省会城市二、三产业整体占比均超过全国平均水平，体现了省会城市由于资源、政策和发展基础的优势，在产业结构升级方面领先于全国的特点。最高为南京，达到97.5%，说明在城镇化水平较高的城市，农业产值占GDP总量的比重已非常小。

3.长江流域干流地区人均收入分析。

长江流域各省城镇人均可支配收入和农村人均纯收入整体呈现稳步上升的趋势，与人均GDP的变动情况基本一致。

城镇人均可支配收入从绝对量上可分为三个梯度。第一梯度为30000元/人，代表地区为江苏；第二梯度为25000元/人的全国平均水平，代表地区为重庆；第三梯度为20000元/人，代表地区为湖北和安徽。

农村人均纯收入从绝对量上可分为两个梯度。第一梯度为12000元/人，代表地区为江苏；第二梯度为全国平均水平8000元/人左右，湖北、重庆、安徽均略微低于全国平均水平，分列二、三、四位。

城乡收入差距方面，整体呈现逐步缩小的趋势。全国城乡收入比的平均水平为3.1，湖北、安徽、江苏低于全国平均水平，最低为江苏省，城乡收入比为2.4。重庆自2009年以来，城乡收入差距大幅减少，城乡收入比由3.8缩小至3.11，已与全国平均水平相当。

二、长江流域城镇化发展存在的问题

1.流域东西部的城镇化发展存在差距。

从区域条件看，受山地地形的影响，长江上游地区土地资源不足，制约了社会经济、交通和城市建设，是城镇化发展滞后的重要因素；长江中下游地区以平原为主，利于城镇的孕育和发展，但部分地区由于人口过于密集，工业化、城市化推进迅速，存在后备资源不足的问题。从城镇发展历程看，由于改革开放以来非均衡战略的实施，长江流域生产布局重点由西部内陆转向东部沿海地区，并带动外向型经济迅速发展，但同时也加剧了东西部经济差距和城镇化建设的不平衡。从城镇发展现状看，流域东部地区城镇化发展水平较高，产业结构和就业构成的非农化水平较高，但局部存在大城市病和半城市化现象；相对流域中部地区城镇化发展次之，西部地区城镇化发展水平最低，大多数的中小城镇缺乏产业和人口的聚集力，产业与城市不能有效融合，劳动人口大量外迁。

2.城镇化发展有待转型提升。

一是城乡二元结构突出。目前，长江流域大片城市与乡村并存，同期非农化水平低于城镇化水平，现行分割的户籍制度、劳动就业制度、教育体系、医疗制度、社会保障制度等，阻碍了农村剩余劳动力转移和城乡人口流动，并造成土地等资源的浪费和环境污染面积的扩大。二是城市现代化程度偏低。长江流域尚处于城市现代化的中前期，只有上海、江苏等若干为数不多的几个城市基本达到了现代化城市要求，其余大部份大、中、小城市仅有少数指标达到或接近现代化城市水平。三是各梯度城市产业发展存在问题。流域东部区域产业结构趋同，分工协作不足，农业发展变缓，产业高级化进程难度大；流域中部区域大耗能工业集中，能源短缺，交通基础设施建设有待健全和均衡，各类环境污染严重；流域西部区域农业发展落后，工业化城市化水平低，第三产业不发达。

3.城镇规模体系建设不完善。

长江流域拥有各等级规模的城市，但其规模和结构不甚合理。中上游地区受交通和地形影响，除重庆、武汉两个特大城市外，缺少能够支持和带动区域经济发展的次中心城市，缺少条件较好的中小城市，县城以下的建制镇规模小、发育缓慢。中游地区大中城市过少，需要进一步加强芜湖、安庆、九江、黄石、鄂州、岳阳、荆沙、宜昌等大中城市的聚集辐射力，各级城镇结构不全，缺少有带动力的中心镇。下游地区城镇体系较为完整，但超大和特大型城市数量不多，中小城市（镇）却星罗棋布，城镇体系呈现顶端城市偏少的扁平状，很多中小城镇发展起步晚、速度慢，缺乏合理的功能定位和发展特色。

三、长江流域城镇化重点推进三项建设任务

全面推进长江流域新型城镇化，应把握规划沿江城镇化布局、建设城市群交通网络和创新城镇化发展新体制、新机制等三项任务。

1.优化沿江城镇化格局

优化城镇化布局是新型城镇化的主要任务之一，全国主体功能区规划提出了“两横三纵”的城镇化战略格局，长江流域是其中关键的“一横”。长江流域应以沿长江综合运输大通道为轴线，以长江三角洲、长江中游和成渝三大主体跨区域城市群为主题，同时以江淮、黔中和滇中三大区域性城市群为补充，以沿江大中小城市和小城镇为依托，优化沿江城镇化格局。

一是促进城市群之间、城市群内部的分工协作。城市群之间产业分工协作，按照已有产业基础和比较优势，调整优化产业结构，科学谋划产业布局。在城市群内选择国家级开发园区和具备一定基础和条件的省级开发园区，设立若干承接产业转移示范区，完善合作机制，积极探索承接产业转移新模式，积极完善投资环境，按照承接产业转移园区定位，明确产业承接发展方向，推动上下游产业配套发展。

城市群内部发挥区域中心城市的辐射带动作用，构建大中小城市和小城镇协同发展的现代城镇体系。特大城市和有条件的大城市要进一步增强高端要素集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能，充分发挥规模效应和带动作用。其他大中城市要立足于既有条件，完善城市功能，增强经济实力，加强协作对接，实现联动发展、互补发展、特色发展和集约发展。

二是完善基础设施，推进一体化发展。加快城际间、城市群间综合交通运输通道建设，促进特大城市轨道交通系统建设，加强各种交通方式间相互对接。加强信息网络基础设施建设，推动信息服务均等化。统筹推进能源基础设施一体化，形成统一的能源输送体系。加快长江流域防洪、水利资源配置工程体系建设，提高水利保障能力，统筹规划城市防洪、城镇供排水、供气、供电、垃圾处理等重大基础设施建设。加强旅游基础设施一体化建设，整合城市群内旅游资源。整合现有口岸资源，推进区域通关一体化。加快科技基础设施一体化建设，统筹科技资源，实现科技资源整合与共享。

三是推动产城融合，促进人口集聚。优化城市群开发空间格局，促进产业向城镇集聚、人口向城镇集中，促进产业与城市融合发展，工业化与城镇化协调推进。支持开发区提升支撑能力，按照各自定位，进一步完善基础设施和其他公用配套设施，提高公共服务水平，加速产业和人口集聚，提升吸纳就业能力，鼓励有条件的开发区逐步向综合发展区域和城市新区转型。加强开发区与城镇基础设施共建设共享，扩大城市服务功能辐射范围，有序推动城镇化进程。

2.强化城市群交通网络建设。

一是完善长江三角洲城市群交通网络。建设以上海为中心，南京，杭州为副中心，由上海-南京-南通-上海、上海-南京-杭州-上海、上海-杭州-宁波-上海构成的“多三角”城际运输主通道，建设覆盖长江三角洲城市群内各城市的城际铁路。同时，根据“上海嘉定-昆山”的省际地铁模式，针对地域关系紧密的地区，逐步推进跨省际地铁建设，打破原有交通模式，加强大型核心城市对周边城市的辐射效应，扩大同城效应，促进区域一体化发展。

二是扩大长江中游城市群交通网络。建设以武汉、长沙、南昌为中心的“三角形、放射状”城际交通网络，构建城市群内各中心城市之间“1小时城际交通圈”。以铁路客运专线或高速铁路为依托，以城际轨道交通为接驳，构建环华中城市群快速铁路网，重点突破高速铁路和城际轨道交通网之间的无缝衔接问题，形成互联互通的循环体系，构建城市群内各中心城市之间“1小时城际交通圈”，更加紧密武汉、长沙、合肥、南昌等中心城市之间经济交通联系。实现武汉、长沙、南昌之间2小时通达；武汉、长沙、南昌与各自周边城市之间实现1-2小时通达。

三是构建成渝城市群交通网络。推进城市和城际轨道交通规划建设，构建城市快速交通通道，在有条件的地区开通城际公交，分层次建设“半小时”、“1小时”“2小时”交通圈。建设成渝铁路客运专线，实现重庆、成都核心城市之间2小时通达。建设以重庆、成都为中心的放射状城际交通网络，实现核心城市与节点城市之间1-2小时通达。推进城市和城际轨道交通规划建设，构建城市快速交通通道，在有条件的地区开通城际公交，分层次建设“半小时”、“一小时”交通圈。

3.创新城镇化发展体制。

一是中上游地区增强产业集聚能力。长江中上游地区是我国未来产业转移的重要地区，拥有一定的经济基础，具有较大的发展潜力。首先应着眼于构筑高层次的产业结构，加快重大项目建设，尽快形成支撑发展的龙头产业，不断增强产业集聚。抓好引进项目落地和在建项目建设，高标准规划，高水平建设，尽快规范管理体制，大力提升产业集聚区建设水平，打造产业承接平台。同时，根据主导产业发展需要，继续完善基础设施，抓好服务设施配套，着力推进建设服务向生产服务转变、项目配套向生活配套转变、发展保障向社会保障转变，为项目进驻和产业集聚发展创造更好条件。最后，进一步加大招商引资力度，抓住东部地区产业向中西部地区转移的机遇，充分发挥产业集聚区在政策、产业、资金、技术、基础设施等方面的综合优势。

二是下游地区增强对农业转移人口吸纳能力。长江中下游地区拥有较为发达的经济条件，是我国农业人口转移的集聚区，增强中下游地区对农业转移人口的吸纳能力是长江流域新型城镇化的重要内容。首先，增加农业转移人口的总收入，在不断完善和落实最低工资标准的同时，逐步探索制定农民工人数比重较大行业的最低工资标准，并通过建立健全工资支付监控、工资保证金等制度，着力构建农民工工资支付保障体系。其次，不断深化户籍制度改革、继续健全就业制度、全面完善社会保障制度。一方面，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策，避免农业转移人口更多向特大城市和大城市过度集中。在放宽落户条件、降低落户门槛的同时，中小城市和小城镇必须着力增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚等功能，加快提升经济承载能力和社会承载能力。另一方面，逐步破除户籍制度对社会福利分配的束缚，将农业转移人口纳入所在城镇的养老保险、医疗保险、最低生活保障和住房保障体系等社保覆盖范围，为农业转移人口的生存和发展提供坚实可靠的社会保障。

三是总结推广统筹城乡综合配套改革试点经验。健全城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，是新型城镇化建设的重要内容。由于城乡统筹建设面临着地区间不同的资源、政策、市场约束，因此需对成功的城乡综合配套改革试点经验进行总结，逐步推广。可借鉴的经验有：以市场为导向，把握投入产出规律，因地制宜，提升土地产出效益；明确产权归属，体现公平与效率原则、壮大集体经济；合理规划农村土地，深度开发农村集体建设用地；发挥大都市作用，利用外来人口繁荣本地市场。