多源流视域下我国公共政策辩论议题确立研究

摘 要：目前我国已经进入人口老龄化快速发展期，跑步进入老龄化社会，“延迟退休”成为人们关注的热点话题，“延迟退休政策”成为人们广泛辩论的议题。运用约翰·金登的多源流理论，从问题流、政策流和政治流三方面分析我国渐进式延迟退休政策辩论议题确立过程，并进一步探讨“政策之窗”的开启。

关键词：多源流理论;政策辩论议题;渐进式延迟退休

中图分类号：C912   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2014）36-0009-02

延迟退休即延迟退休年龄，指国家结合国外有些国家在讨论或者已经决定要提高退休的年龄来综合考虑中国人口结构变化的情况、就业的情况而逐步提高退休年龄或延迟退休的制度。随着中国步入老龄化社会进程加快，围绕延迟退休这一话题的争论从未停止。2008年11月，人保部社会保障研究所负责人就称，有关部门正在酝酿等待条件成熟时延长退休年龄，有可能女职工从2010年开始，男职工从2015年开始，采取“小步渐进”方式，每3年延迟1岁，逐步将退休年龄提高到65岁。2010年9月，关于“是否应该推迟退休年龄”的话题再度引发热议。起因是在《中国的人力资源状况》白皮书的发布会上，人保部副部长王晓初表示，有专家指出，到2035年中国将面临两名纳税人供养一名养老金领取者的情况。2013年6月，由于就业压力等多重原因，人社部已经搁置延迟退休的思路，仅仅从研究着手，进行学术探讨。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：研究制定渐进式延迟退休年龄政策。明确了顶层设计中，延迟退休政策渐进渐行，这是中央首次提出“渐进式延迟退休”。2013年11月20日，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民表示，延长退休年龄是大势所趋但将采用“渐进式”。2014年3月9日，人力资源和社会保障部部长尹蔚民表示，人社部会在2020年前，将延长退休年龄的方案推出来，此方案是渐进式的退休年龄办法。

一、多源流理论

美国著名公共政策学家约翰·金登在借鉴科恩、马奇、奥尔森的垃圾桶模型的基础上建立了多源流理论，该理论最早出现于1984年金登出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中。多源流理论认为政策议程设置过程涉及三套参数，即问题流、政策流和政治流。“问题流”是作为公共问题需要政府采取行动并通过政府努力加以解决的问题的概念。“政策流”是由问题专家、问题分析人士以及解决措施构成。“政治流”是由诸如国民情绪的转变、管理或法制的变迁以及利益集团的施压活动等因素组成的。以上三种“流”沿着不同的路径相交了，不同的问题流、政策流和政治流在特定的时间汇合了，问题与解决办法以及适当的政治压力汇聚在一起，在那个点上议案进入正式议程，公共政策程序启动了。

二、渐进式延迟退休政策辩论议题确立的多源流分析

2013年人民网联合清研咨询、优数咨询所做的一项问卷调查显示，近七成受访者反对延迟退休。下面运用约翰·金登的多源流理论，从问题流、政策流和政治流三方面对我国渐进式延迟退休政策辩论议题确立过程进行分析。

（一）问题提出

问题流是界定社会问题如何成为政府付诸行动的公共问题，最终进入政府政策议程，是对公共问题的定义。延迟退休一直是人们普遍关注的社会问题，2008年开始引起了政府的重视成为公共问题，2013年进入政府政策议程，明确提出“渐进式延迟退休政策”，其原因主要有四点：一是由于计划生育“少生、优生”政策的有效实施，我国劳动力供求关系正在发生新的变化，劳动力供给总量已经越过了顶峰开始逐年减少，20年后出现劳动力供给不足将是难以避免的。二是我国人均预期寿命和受教育年限持续延长，决定了人生工作周期也需要做出相应调整。发达国家关于退休年龄的设置普遍高于我国，这表示我国退休年龄还是有一定增长空间的。因此，延迟退休年龄是符合群众具体需求的。三是必须促进性别平等。现在女性退休年龄大幅度低于男性，直接影响到其经济利益与福利待遇。因此，延迟女性退休年龄是符合社会发展需求的。四是必须维护养老保障制度负担的公平，即在人口老龄化的进程中，需要微调退休年龄，以避免下一代人负担过重，这是制度公平与可持续发展的需要。

（二）政策辩论产生与讨论

渐进式延迟退休政策辩论议题提出后，受到社会各界的广泛关注，公共媒体、专家和官员提供了多方面的政策意见。政策流包括公共媒体的意见与建言、专家们的意见和主张等因素。

1.媒体建言：符合国情，应细化操作。渐进式延迟退休政策经过电视、报纸与网络的公共媒体的广泛报道，迅速成为议论的焦点。公共媒体的报道认为，根据我国老龄化快速推进、养老金缺口逐步扩大、人均寿命提高、健康状况改善以及劳动力红利逐渐消失等现实状况，将延迟退休摆上改革日程是完全必要的，并且采取“渐进式”的做法是符合国情的。

2.专家意见：每年多几个月，逐步累积。北京大学郑伟副教授提出的建议是，从2015年开始，每年的退休年龄提高一个季度，每四年提高一岁，如此积累，直至男女实际退休年龄可以达到六十岁。照此方案，大约20年后，延迟退休对弥补养老金缺口，维护养老金收支平衡，会起到一定效果。

（三）政策辩论政治因素变化

我国渐进式延迟退休政策辩论议题离不开党和公众的广泛交流与讨论。政治流包括执政党的关注、官员的建议、国民情绪等因素，这些因素反映了政治权利的分配与政治利益的博弈，最终导致政策辩论政治因素的变化。

1.执政党：重视与关注。我国执政党从新中国成立后就一直重视人们的退休问题。从1951年的《中华人民共和国劳动保险暂行条例》，1953年的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，1958年的《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》到1978年《国务院关于安置老、弱、病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，再到2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出的“渐进式延迟退休政策”，这说明我国执政党对我国退休问题的重视与关注。

2.官员建议：设几年“缓冲期”。人力社保部社会保障研究所所长金维刚认为，渐进式延迟退休是指将来制定有关延迟退休的政策将采取小步慢走的方式，逐步缓慢地延长退休年龄。假如退休年龄延长一岁需要经过两年时间，那么在政策实施之后的第一年只将退休年龄延长半岁，第二年再延长半岁，以此类推。此外，在将来有关延迟退休的政策制定并公布之后，还将设定几年的“缓冲期”，即经过几年的准备才会正式实施。因此，渐进式延迟退休就是采取比较缓慢而稳妥的方式，逐步延长退休年龄，尽量减小退休政策调整对社会和有关人员所带来的影响，这是许多国家在提高法定退休年龄方面比较通行的做法。

3.国民情绪：反对心态。不少人认为，自己辛苦工作几十年，熬到退休，如果政府突然把退休年龄提高5岁，就是要自己多干五年活，五年后还拿一样的养老金，“那时钱都贬值了”。还有很多在企业工作的人担心，现在企业里年轻人都用不完，自己老了，退不了休，又被待岗，将陷入既没工资又没养老金的窘境。

三、三流汇合与“政策之窗”开启：政策辩论时机与政策成型

（一）触发机制

拉雷·格斯顿认为，触发机制是指一个重要的事件，该事件把例行的日常问题转化为一种普遍共有的、消极的公众反应。公众反应过来成为政策问题的基础，而政策问题随之引起触发事件。政策触发机制是政策产生的导火索，它是政策问题的感知和政策行动要求之间的联合点。这种联合点具体是指一个时刻、一个时机。渐进式延迟退休政策成型需要政策辩论时机，也就是在一个关键点上，三流汇合在一起，辩论议题就会被提上政府政策议程。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：研究制定渐进式延迟退休年龄政策。也正是由于执政党、公共媒体、政府官员、国民情绪、公共舆论和利益集团等各种因素在这一特定时刻把问题流、政策流和政治流汇合于这一关键时间点，触发了渐进式延迟退休政策的成型。

（二）政策出台

政策出台即意味着“政策之窗”的开启，也就是问题流、政治流和政策流在同一时间三流汇合打开政策窗口。为什么我国的渐进式延迟退休政策辩论议题，在恰当的时机使得三流汇合后，“政策之窗”仍然无法开启，政策不能出台。究其原因，主要是由于我国特殊的国情所决定的。首先，我国是一个典型的低出生率、低死亡率和低自然增长率的“三低”型人口结构的国家，虽然进入了老龄化社会但在人口压力下不适合实行延迟退休政策。其次，社会养老保险基金缺口问题造成个人账户空账，巨大的财政压力也冲击了延迟退休政策。最后，延迟退休政策是一项社会政策，是一项关系广大人民群众切身利益的大事。因此，民意对延迟退休政策是否出台起着相当大的作用，2013年人民网做过调查近七成受访者反对延迟退休。虽然我国渐进式延迟退休政策之窗已经开启，但是由于我国特殊国情造成的“三低”型人口结构问题、社会养老保险问题和民意问题这三大问题，使得渐进式延迟退休政策不能出台。

四、结论

通过运用约翰·金登的多源流理论，对渐进式延迟退休政策辩论议题进行分析，使我们清楚地认识到问题流、政策流和政治流在公共政策辩论议题确立过程中的重要作用。渐进式延迟退休政策的出台需要问题流、政策流和政治流三流汇合一起政策之窗才能开启。在中国特殊的国情下，政治流中的国民情绪占据着非常重要的地位，除此之外还有财政压力和人口压力等因素都会阻碍我国渐进式延迟退休政策的出台。我国渐进式延迟退休政策的出台不仅需要关注问题流、政策流和政治流这样的大窗口，同时也要关注我国特殊国情所决定的人口流、财政流和民意流这样的小窗口，大小窗口的同时开启才能促使我国渐进式延迟退休政策的出台。

参考文献：

[1]约翰·W·金登.议程、备选方案和公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[2]陈瑾.关于退休年龄的多源流分析[D].沈阳：沈阳师范大学，2007.

[3]于海艳.关于我国延迟退休年龄问题的探讨[D].天津：天津财经大学，2011.

[4]李青.渐进式延迟退休年龄政策研究[J].桂海论丛，2014.

收稿日期：2014-10-16

作者简介：王立鹏（1989-），男，黑龙江大兴安岭人，硕士研究生，从事公共政策与领导学研究。

（责任编辑：李鹏飞）