地方融资平台绩效审计与绩效评价体系研究

李甜

地方融资平台绩效审计与绩效评价体系研究

李甜

地方融资平台目前成为强经济刺激计划中最活跃的投融资主体，在拉动内需的经济计划中发挥着举足轻重的作用，也潜在着巨大的金融风险和财政风险。从融资平台运营现状出发，分析目前政府投融资平台企业绩效审计中需要关注的关键点，并探索性结合价值链理论和“沃尔比重评分法”构建“资金密集型审计”的绩效评价指标体系，评价地方融资平台的运营绩效。

融资平台；绩效审计；绩效评价；沃尔比重评分法

一、研究背景

2008年以来，一场全球性的金融危机席卷而来，为应对危机，中国政府采取了宽松的货币政策和“4万亿”强投资计划等一系列积极财政政策。由于地方政府的财力难以应对中央政府要求的高达1.3万亿的资金配套①国家审计署2009年第14号审计结果公告“关于1981个扩大内需投资项目建设管理和资金使用情况的审计调查结果”第二项（四）。，为了突破资金瓶颈和法律障碍，地方融资平台如雨后春笋般粉墨登场，成为强经济刺激计划中最活跃的投融资主体。

国务院2010年19号文对地方融资平台给出的官方定义为“指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。地方政府对投融资的客观需要和主观冲动，使得融资平台规模和数量激长的同时，也出现了规模增长过快、运作不规范、经营效益低下等问题。地方融资平台在拉动内需的经济计划中发挥着举足轻重的作用，也潜在着巨大的金融风险和财政风险。

二、地方融资平台运营现状及存在的问题

（一）运作模式：发展定位不准确，未形成清晰的发展规划

地方融资平台普遍的运作模式为通过政府组织，采取“以财政注资、土地为支撑、市场化筹资”的方式，形成企业、财政、土地、金融机构等因素的合力，通过平台融资、平台转借转投等方式放大政府的投资效应，进而破解城市基础项目建设的投融资瓶颈。理想状况下主要运营方式为以股权（项目）投资为核销的资产运营，通过“投资（建设）—管理—增值—长期持有（或移交）”的价值链和管理链的回路，实现国有资本与民间资本的对接、产业资本和金融资本的对接。

从管理成本和管理体量来看，市政府无法对其投融资行为进行具体的归口管理。投融资平台究竟是政府出资设立并授权的不以盈利为目的的政府投资机构，还是政府授权的国有资产经营公司；是政府的一个职能“部门”还是完全市场化的主体。大部分地方融资平台的企业定位处于政府主导型与市场化经营主体的矛盾交织之间，摇摆不定。在实际运作中，部分投融资平台或履职“缺位”未能完成政策性投资；或在市场经营中或“失足”“错位”将政府资源投入高风险、夕阳、或两高一剩产业，自身定位上的不准确是其迷失方向，缺乏科学合理的战略规划。

（二）投资状况：政府指令性项目为主，投资和收益不匹配

在经营业务上，大部分地方融资平台以承担政府指令性投资任务为主，一是成立项目公司完成政府交办的公益性或准公益性项目的投资建设以及工程的实施；二是根据政府的授意或委托实施股权性投资或者对政府划转的股权进行管理。公益性、基础性项目投资额巨大，且本身不具有赢利能力，通过这类项目从银行获得长期融资很困难，依靠项目包装或者流动资金贷款实施项目建设，还款期限与还款能力也发生了错位。如南京市某集团A自2005年至2010年对某城市环境综合整治工程累计投入资金近52亿，除少量财政资本金注入，大部分项目资金来源于银行贷款，年资金使用成本达2亿多，五年来累计获得经营性收入仅5000万，年平均投资回报率不足0.2%②数据来源：南京市国有资产投资管理控股（集团）有限责任公司2007年至2009年资产运营情况的专项审计调查报告。，仅能勉强维持日常管养支出，依靠项目本身收益偿还项目贷款纯属“镜花水月”。

（三）融资状况：过度负债，未建立稳定偿债渠道

融资方面，地方融资平台普遍存在过度负债现象，央行的调研结果显示，2009年5月末，全国共有政府投融资平台3800多家，管理总资产近9万亿元，存在着将近6万亿元的巨额融资，平均资产负债率约60%。商业银行贷款是地方融资平台融资的主要方向，四大行、国开行和地方金融机构在贷款主角上形成三足鼎立的局面；企业债券、资产证券化以及BOT等创新型融资渠道，虽然融资成本相对较低，由于发行报批手续的繁杂，不占主流；在贷款资金的偿还上看，很多项目都是依靠土地出让金收益，由于近几年国家宏观政策影响，土地出让收到政府计划和出让条件等诸多限制，一个在遥不可期的未来才能实现的政策，滚存下来的却是当下实实在在的资金成本。于此同时，在当前动荡起伏的金融市场，有些平台企业为获取经营性现金流，将资金投入股票、证券等高风险市场，财务风险极大，无异于竭泽而渔。

（四）管理状况：法人治理结构不健全，现代企业制度不完善

现代企业制度的突出特征是，董事会、监事会以及总经理同时具备，互相牵制，缺一不可。地方投融资平台法人治理结构问题主要表现在两个方面，一是法人治理结构本身不完善。现代企业制度中完善的法人治理至少要包括股东会、董事会和监事会。由于地方投融资平台通常由政府单独出资或主导，在法人治理方面股东会自然欠缺，甚至董事会也不完善，通常仅设置董事长，监事会更被置于可有可无状态。二是法人治理水平低下。由于地方投融资平台的政府出资性质，即使在法人治理结构完整的情况下，也经常出现政府官员任职、经营层与决策层高度重叠、职业经理人缺乏等现象，使得地方投融资平台的法人治理水平低下，管理效率不高。

三、地方融资平台绩效审计与绩效评价体系的建立

综上所述，地方融资平台目前定位不明、经营效益差、投融资风险大和管理水平低的现状，与其在国民经济转型和城市化发展进程所处位置的要求，存在较大差距。因此，对地方融资平台加大绩效审计力度，从自身运营效益的角度揭示其在经营绩效和社会责任绩效上存在的问题，帮助其提高经济价值和社会价值，才能实现其经济运行的可持续发展。为全面推进我国经济结构的战略性调整，强化政府的投融资能力及对国有股权的管控能力，防范系统性金融风险，笔者认为，有必要将传统的资产负债损益审计与绩效审计的思路相结合，建立健全绩效评价体系，为规范化平台运作提供评价依据。

（一）目前投融资平台绩效审计存在的技术难点

1.如何定义地方融资平台的性质

地方融资平台是地方政府根据城市建设需要，由政府注入资本金以及财政补贴依据公司法建立起来的拥有法人治理结构的特有的企业组织形式，是包裹着公司这一组织形式的“壳”，却包含政府职能部门的“灵魂”的特殊企业，在某种程度上也可以说是政府职能部门的职责延伸的特殊政府外设机构。投融资平台是承担着部分公共服务、公共管理、公共事业投资职能；同时谋求盈利的以有限责任公司为载体的法人实体。性质的准确定位会直接影响到绩效审计的重点和评价指标的设计。

2.对“投融资”概念的理解

一方面“投融资”描述了现实经济中的一种复合性的经济行为，即“投资融资化”和“融资投资化”的结合；另一方面是从“投融资”体制角度来理解的概念，在目前中国处于经济转轨的过程中，重大领域的投融资决策受政府各项政策影响，投融资行为、尤其是特定主体的投融资行为正是政治经济体制在企业具体行为上的反映。前者描述的是具体化的投融资行为，是静态的、单一的，而后者从体制的角度来理解“投融资”这一概念必须用历史的眼光，其内涵的变化正是随着国家政治经济体制的变化逐渐变化、充实、丰满。分析某一具体投融资决策的合规性、效益性，必须还原到某个特定的政策环境，才能正确定位企业的具体经济行为背后的思维逻辑；对具体投资项目的绩效评价也必须回归到某个特定时期的社会背景和经济发展阶段中去，不能和相关的历史时期割裂开来。

3.如何选择绩效评价指标

目前国际通用的绩效评价体系仅有两条清晰的分支：针对非盈利机构(non-for-profitsector)的绩效评价体系和针对私人领域（privatesector）的绩效评价体系，前者以法规性、组织性、政治性的非财务指标为主，绩效评价的重点是对公共资源是否充分利用以及社会需求是否最大限度的满足；后者主要以财务指标为主，绩效评价的重点是经济实体是否有效运行，内部的经济资源是否充分利用，能否以最小的经济投入获得最大的经济产出。两者的界限明确，不可融合。

地方融资平台是拥有双重身份的特殊职能企业，是我国经济体制改革过程中创造出的有中国特色的政策产物，在国际惯例中选择一类现有指标来进行绩效评价比较困难，应该根据融资平台企业的具体业务，将社会效益性指标和经济效益性指标设置不同权重，同时定性指标与定量指标相结合。

（二）基于价值链理论的地方融资平台绩效评价模型

多数学者认为，企业每项经营活动都是创造价值的经济活动，而这些互不相同但又相互联系的生产经营活动构成了创造价值的动态过程，即价值链①徐诗军，《基于平衡计分卡的价值链管理评价体系构建略探》第44页。。地方融资平台之所以获得各级各类审计机关、审计组织的关注，与其资金聚集程度密不可分，从单个实体占有资金的“密度”而言，地方融资平台堪比“航母”。对这类企业的审计笔者将其定义为“资金密集型审计”，绩效审计将与资金流向息息相关的各环节作为审计重点。价值链的绩效是一条价值链是否具有竞争力的衡量标准，地方融资平台的每项日常经营活动都处于资金流转的价值链中，划分为资金的取得、投入、使用和结果等四个环节，可通过分析每个环节的经济性、效益型和效果性来评价地方融资平台的经营绩效。

1.价值链上游环节——资金的取得：筹资、融资情况，包括总量、渠道、方式、成本以及偿债资金的来源，重点评价融资的经济性、效率性和效果性以及风险防范能力。经济性主要指资金使用成本，各类来源资金比例，是否达到最佳资金使用结构，融资是否存在不正常的附加条件，资金到位前发生的融资费用是否合理；效率性指能否根据筹资计划、资金预算筹措到资金，资金来源是否足额、合规、合法，是否与相关资金提供方是否订立正规、合理的书面协议；效果性指资金筹措的目标是否达到，是否符合管理部门下达的计划、预算，以及是否及时、足额到账；风险防范能力指总体资金使用的风险，包括财务风险、法律风险、道德风险等，对于外部融资，平台企业是否制定了资金偿还计划以及偿债资金的可靠性。

2.价值链中游环节——资金的投入：主要指一次性投入到位的资金，如股权性投资，包括投资方向、行业、结构、成本以及投资回报情况。投资的合规性指是否履行有关国资管理部门相关报告、报批和备案手续；投资的经济性指投资成本是否符合市场公允价值，预计的投资回报率和投资回收期与投资成本是否匹配；投资的效率性指是否充分利用有限资金，完成企业制定的投资计划和有关部门制定的资金投放任务；投资的效果性指是否发挥先导性、基础性投资的作用，投资方向有无回避“两高一剩”，重点投资战略是否优化，产品或服务是否具有市场竞争力。

3.价值链中游环节——资金的使用：主要针对项目投资的资金使用这样一个持续性的过程，重点评价工程项目建设的经济性、效益性、效果性。包括对政府交办的工程建设任务是否完成到位，建设工程的实施过程是否符合政策预期，以及相关项目在服务地区群众生活、提升城市形象方面是否发挥了应有的作用。审查项目立项是否符合地方政府有关立项文件、是否编制了工程建设方案并就方案进行了必要论证；是否经过了勘察设计，委托相应资质的设计单位来设计；对于工程物资采购和使用是否执行了政府采购和招投标办法的有关规定，有无合同审签和授权制度；审查工程有无运营成本控制，成本是否合理、合规；是否存在行政经费挤占、挪用建设资金、虚列支出、私设小金库和现金管理使用的其他不规范情况；工程项目是否进行了竣工决算、以及在具体地区发挥作用的情况。

4.价值链下游环节——资金的结果：资金产生的结果体现在内外两个层面，内部结果指资金经过筹集到使用的过程，能够为企业自身带来的资产的变化，增值或优化，体现在企业资产质量上的提高或者企业效益的增加；外部结果指资金的投放形成的外部效益，包括外部经济性、社会效益、生态效益等，作为承担政府投融资职能的平台企业，在履行社会责任、政府任务的角度，在提升城市形象、支持经济发展所体现出的作用。

（三）以沃尔比重评分法为工具的指标体系设计

独立的、零散的绩效审计评价指标是无法对资金的价值链绩效情况做出最终的评价，必须借助一定的评价工具。目前采用较多的评价工具有成本效益分析法、综合指数法等，“沃尔比重评分法”①周丰，《基于沃尔评分法的财政资金绩效审计评价指标体系研究》，第4页。起源于1928年，亚历山大?沃尔出版的《信用晴雨表研究》和《财务报表比率分析》中提出了对企业信用能力指数的分析和评价。基本原理就是把若干个财务比率用线性关系结合起来，对选中的财务比率给定其在总评价中的比重 (比重总和为100)，然后确定标准比率，并与实际比率相比较，评出每项指标的得分，最后得出总评分。由于沃尔评分法在财务指标的选取上有一定局限，因此，笔者是基于“沃尔评分法”的，尝试性引入非财务指标作为补充，以弥补这一缺限，探讨资金的价值链绩效评价指标体系的构建途径。

通常采用的分析方法包括：趋势分析法和因素分析法，可通过实地调查、咨询相关部门、走访统计部门等多种方式，收集直接间接数据，纵向上分析企业的资产负债情况、收益状况、现金流入状况进行对比分析，找出其经济效益的变化趋势，并进而发现影响其经济效益变化的主要因素，摸清其主要的盈利来源和核心竞争力；定量分析和定性分析相结合：.一方面对企业存在的问题做定性描述，概括其在履行政府投融资平台职能的完成情况；另一方面通过运用相关财务分析指标，描述其在资产管理、收益水平、现金流入的安全度上所处的位置。定量和定性两者结合，对其进行综合评价。

首先确定评价的内容，设置评价指标，确定采用哪些定量和定性评价指标；第二科学划分定量指标和定性指标的比例，并赋以一定的比重；第三确定各项比率指标的标准值。沃尔评分法的标准值是指各指标在企业现时条件下的最优值，但是，当某一指标与最优值差异很大时，会对总评分产生不合逻辑的重大影响。通常标准值主要采用以下标准：（1）计划标准。以预先制定的目标、计划和预算定额等数据作为评价的标准。（2）行业标准。以同行业的相关指标数据为样本，运用一定的统计方法计算而制定出的评价标准。（3）历史标准。以本地区、本部门、单位或同类部门、单位绩效评价指标的历史数据作为样本，运5用一定的统计方法计算出的各类指标平均历史水平。（4）经验标准。由专家学者根据财政经济活动发展规律和实践经验，经过分析研究后得出的评价标准；第四计算并评分。计算出各类定量指标值和对定性指标进行描述，并参照计划标准、行业标准、历史标准以及经验标准对定量和定性指标的结果进行评分。（如示例表）（5）对评分结果进行汇总分析，并根据公式：汇总评价分值P=Σ置a× 80%+Σy参×20%，其中：P表示各个评价指标，x、y表示各定量和定性指标的评分值，a、卢代表各定量和定性指标各自的比重。比重和评分的设置依靠审计人员的职业判断，计算汇总评分后，运用横向比较、纵向比较、历史比较、经验比较等分析方法，评价绩效水平。

示例表:资金的取得绩效评价表定量指标（80%）经济性指标是否建立筹资预算 5%效率性指标 债务的偿还对土地 5%效果性指标 是否建立筹资管理 5%风险性指标 是否建立融资风险 5%比重 评分 定性指标（20%） 比重 评分资金加权平均成本率 10%融资费用率 10%融资计划完成率 10%资金充足率 10%融资拨付率 10%资金到位率 10%借新还旧率 10%已获利息倍数 10%

1.资金的取得绩效评价指标：由于地方融资平台企业对资金存在迫切需求，往往存在不计成本不顾条件不考虑偿还能力，甚至以牺牲效率为代价的融资行为，为平台运营带来了巨大的风险隐患，现有的和隐形的资金成本给平台企业背上了沉重的包袱，这部分主要以定量指标为主，定性指标集中在融资相关的内控制度管理方面。

（1）定量指标：

A.经济性指标：筹集资金加权平均成本率、融资费用率、融资附加成本率等。

B.效率性指标：融资计划完成率、资金充足率等。

C.效果性指标：融资拨付率、资金到位率等。

D.风险性指标：债务对土地的依存度、借新还旧率、已获利息倍数等。

（2）定性指标：是否订立筹资预算、预算是否合理、是否专人管理、是否建立相应的内控管理制度、是否存在融资风险预警制度等。

2.资金的投入绩效评价指标：部分融资平台以股权经营为纽带，对外以股权性投资形成的资金投入，以发挥产业引导作用，对这部分资金投入评价相对单纯，以定量指标为主。

（1）定量指标：

A.经济性指标：投资回报率、财务净现值率、投资利润率等。

B.效率性指标：投资计划完成率、无效投资率、损失浪费率等。

C.效果性指标：投资回收期等。

（2）定性指标：投资管理是否到位、是否建立投资管理制度、投资报批手续是否完善、是否与被投资企业建立日常联系制度等。

3.资金的使用绩效评价指标：基础项目的建设成为大部分融资平台的资金使用方向，传统上的项目资金审计，更多关注造价的核减，很少涉及建设资金使用的绩效审计，致使我国许多财政性投资的经营性公共工程投入运营后效益极其低下，探讨公共工程建设专项资金绩效审计评价指标就尤为重要，对于项目资金的绩效评价以定量指标为主，对项目资金的管理评价以定性指标为主。

（1）定量指标：

A.经济性指标：如投资核减率、工程管理费率、经费节约率、一般支出挤占项目支出比率等。

B.效率性指标：如投资利润率、投资利税率、项日管理内控制度健全有效率、项目提前(延期)完成时间等。

C.效果性指标：工程目标工作完成率、投资回收期、目标完成率、项目设计能力利用率、项目质量建设管理量合格率等。

（2）定性指标：包括资金预算是否合理、预期目标是否科学，资金使用项是否进行可行性论证、资金是否有序、及时拨付、是否加强资金管理，财务核算制度的建立和执行情况，是否做到专款专用、项目资金的使用是否严格履行招投标程序、项目质量等级等。

4.资金的结果绩效评价指标：资金形成的结果可从经济效益、社会效益和生态效益三个方面来评价，经济效益指标包括内部经济的保值增值，资产优化以及外部形成的经济性；而社会效益和生态效益则更多涉及非财务性评价指标。

（1）定量指标：

A.内部结果指标：资产利润率、国有资本保值增值率、企业经济附加值。

B.外部结果指标：如成立后人均国民生产总值平均增长率、利税增加率、社会贡献率、环保投资增长额、人均绿地变化率、森林覆盖变化率等。

（2）定性指标：是否弥补产业空白、增加就业、维持社会稳定投产或运行后是否达到预期的效果、城市文明程度、卫生、环保程度，公众满意程度等。

四、结语

绩效审计评价指标体系是一个系统的工程，在具体操作中，可顺应资金流转的各环节，按照融资平台的不同性质、不同目标，根据不同地区、不同时期、不同社会环境以及不同的政府执政理念的要求，有意识的搜集各类技术指标和数据资料，建立科学、完整的绩效审计评价指标库。

由于地方融资平台在融资渠道、投放方向具有多元性，资金使用效益存在多样性，对于资金价值链的绩效指标很难穷尽；同时对于具体行业具体指标的选取和计算方法尚未走上标准化的道路，要想构建科学、客观、合理的评价指标体系，对绩效审计人员的知识水平和职业判断有较高的要求。本文仅通过对一些特征性指标的列举，利用沃尔评分法的基本原理构建了评价方法，对地方融资平台资金的绩效评价指标体系进行了初步探讨，不足之处，敬请批评指正。

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李甜，女，南京市审计局审计师，主要从事企业绩效审计与绩效评价的理论与实践研。

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1008-4428（2015）03-58-04