我国农产品流通监管漏洞辨析

■ 史锦梅 副教授（兰州财经大学经济学院 兰州 730020）

引言

作为世界人口最多的国家，农业在我国经济结构中具有重要地位，其发展速度和质量，关系到“三农”问题的解决和消费者食品安全。而流通环节是农产品从“农田”到“餐桌”的过程，政府的监管就成为促进农业良性发展和保障食品安全的关键。近年来频繁发生的各种有关农产品质量的不安全事件，引起了学者们关注，雷百战（2008）、张伟年（2012）等人分析了农产品流通中产品质量监管存在的问题并提出对策；陈璐、孙璐（2008）等人从法律角度提出如何健全相应法律法规，夯实监管的法律基础；王娟娟（2014）研究了如何利用电子商务平台构建农产品云物流的设想；曾庆云（2011）探讨了政府在农产品生产流通中应承担的职能。笔者认为，农产品流通是一个多主体参与的综合经济过程，政府对其监管不能只局限于质量监督，还应进行流通体制、流通模式、流通技术和手段等多方面、全过程的协调监管，才能达到预期目的。现实中因监管理念和监管方式滞后，使得对农产品流通的监管角度单一，缺乏全局性和协调性，造成一些监管漏洞影响了监管效力，这正是本文分析的重点。

相关概念界定

（一）“农产品”概念的界定

农产品是对农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品的总称，一般是指来源于农业的初级产品。本文将研究对象锁定于以最终产品的形式直接进入消费者餐桌的食用农产品，而作为食品加工原材料的中间农产品不在本文的研究范围内。

（二）“农产品流通”的含义

“农产品流通”有狭义和广义之分，本文采用广义内涵，指农产品从生产地向接受地的实体流动过程，要包括农产品生产、收购、运输、储存、加工、包装、配送、分销、信息处理、市场反馈等全过程的有机结合，从而实现农产品流通中的价值增值。

（三）“监管主体”概念的界定

通常情况下，人们普遍把政府的相关职能部门作为农产品流通的监管主体，然而笔者认为，农产品流通其本质是一个经济问题，流通过程中会涉及到生产、运输、消费等多个环节和众多领域，对其监管应该是除政府之外，各经济主体共同介入的一个多元化监管格局，才能形成政府、社会、企业共管的完善监管体系。

我国农产品流通监管存在的漏洞

（一）生产管理环节缺乏综合服务意识

随着我国农业生产体制改革的推进，农民在生产品种、数量、技术方面，由政府主导逐渐转变为农民自我选择，但这并不意味着政府完全放弃对农产品生产的指导管理职责，而是应该提供更好的基础服务，改变农民信息弱势的地位。一些地方政府因管理理念保守和落后，在农产品生产管理中缺乏综合服务意识，疏于对生产过程的监管，不能利用政府所掌握的农产品市场信息为生产服务，部门之间信息沟通不畅，造成公共资源浪费。农民常因市场信息不对称、判断力差而出现跟风种植。加之农产品生产具有分散性和季节性特征，大部分属于易腐商品，农民小生产与大市场之间的矛盾突出，供需信息不畅，导致产品流通时间长、增产不增收现象时有发生，农产品的预期收益难以保障。

（二）轻视对流通渠道前端和过程的监管

我国农产品流通渠道单一，以收购-批发-零售模式为主，基地生产、农超对接、电子商务等模式未能普及，农产品批发市场要占到整个市场供应量的80%以上（陈璐等，2008）。生产无序化、收购分散化、运输数量化使得流通链条冗长，中间环节获利多而流通前端和末端获利偏少。管理部门对于运输的监管以罚款为主要手段来治理超载。对批发市场管理以数量和规模为主，收购处于无监管状态；批发市场中农产品储藏的配套设施和质量检验设备配备等管理都比较薄弱，致使农产品在多环节的流通中物流成本增加而质量下降，蔬菜水果等损耗率高达25%-30%，而发达国家为5%左右，致使鲜活类农产品的物流成本占总成本的60%左右甚至更多，欧美等发达国家则不到10%（盛革，2009），这大多是因为管理不当所引致的。

（三）流通中基层监管能力薄弱

以农产品批发市场为监管对象是目前质量监管的主要方式，在市场里建立农产品质量检验室完成质量监督职能。因批发市场中农产品交易产品种类多、数量大，加之检验人员不足、检验设备落后等因素使得基层检验水平有限，监管流于形式，难以起到应有的作用。现今我国只有不足40%的批发市场有质量检验室，其中只有34%的有速测仪，不到16%的有色谱仪（张伟年等，2012），快速检验能力十分有限，不能满足市场对检验的需求。收购环节中经纪人也只是凭人为经验判断农产品质量并缺乏信息记录，批发监管中即使发现不合格产品，因收购环节没有管理记录，难以建立农产品质量安全可追溯制度。

（四）农产品监管的相关法律法规不完善

农产品监管必须是以国家法律法规为依据，才能做到有法可依、执法必严、违法必究。但因一些相关法律存在概念界定不清、内容表述模糊、监管模式有缺陷等问题，使得现实中监管部门职责划不明确，存在监管真空地带，造成监管部门数量与监管模糊地带成正比，重复监管和监管盲区共存现象，监管责任难以落实，无缝衔接成为空谈。执法中分段管理模式和多部门监管使得资源分散，单个部门力量均显薄弱，整体执法效能不高。对于农产品相关标准的制定，生产、流通、消费等环节质量标准缺乏统一性，小农生产方式难以达到集约化生产的标准，流通中的事后把关率不高、执法不严，各基层监管机构执法能力薄弱，监管部门之间的配合不畅，致使整体监管效力下降。

（五）价格监管不到位

农产品近年来常因非经济因素造成价格的暴涨暴跌，使得“蒜你很”、“豆你玩”、“姜你军”等网络热词成为社会关注话题。因政府缺乏对农产品流通环节过程的成本监管，对于运输中的罚款无序、批发市场收费监督不严，高额进场费、摊位费、交易费等现象普遍，使路桥费用过高，占农产品物流总成本的30%左右，而发达国家仅为2%-3%（王娟娟，2014）。以末端管理为主的管理方式，让一些非市场因素有了可乘之机，经营者利用虚假信息、异常天气、媒体配合等炒作手段，制造社会恐慌情绪，相互串通操纵市场、牟取暴利，打乱了农产品正常的生产秩序和价格，不仅损害了农民和消费者的利益，而且危害了社会稳定局面。

（六）社会监督成为空白

农产品流通中，政府监管固然重要，但因流通是一个众多经济体参与的经济过程，以多方主体构成的社会监督体系也是重要补充，我国在此方面几乎为空白。发达国家实践经验表明，以生产者、经营者为责任主体，以消费者的科学消费为终极约束，形成政府监管为主，媒体监管、专业机构技术支持等为补充的农产品监管体制，才能做好对农产品的全方位管理（曾庆云，2011）。现实中我国消费者因传统观念所限，认为监管是政府的事，难以倒逼农产品流通诸多环节的改革，生产者自我监督也缺乏政府鼓励机制，社会媒体监督处于无力状态。

综上所述，农产品流通监管存在的漏洞影响了农业发展和食品安全，造成上述现象的原因是多方面的。首先，相关政府部门对于监管职责和范围的理解偏差，只监督狭义的农产品流通，且为只监督不管理，缺乏全局监管的理念；其次，监督职能履行不到位，监管部门存在不作为、乱作为的现象，致使相关法律法规执法不严、违法难究，法律难以充分发挥作用；最后，监管部门以断裂式管理模式为主，部门之间沟通、协调性差，缺乏综合视角和整体观念的监管意识。

加强农产品流通监管的建议

（一）完善相关法律法规和管理制度

对于农产品质量、价格等监管虽然已有法律法规和标准，但是在某些条款中存在一些漏洞，增加了基层执法人员执法难度。所以必须有组织、有针对性、有计划地制定和修订我国有关农产品的法律、法规、指导性文件、标准和规范。对于表述不准确、界定模糊、协调不一致的条文要重点研究，可出台相关的具体规定作为补充。对于一些大宗农产品的标准修订，要综合考虑到我国区域间的差异性，完成重大缺口技术标准的填平补齐，注重环节控制，建立农产品在加工、运输、仓储和销售四个环节的良好操作规范。要制定相关条例，从法律制度上强化产品信息披露制度、市场准入制度、农产品追溯制度的建设，完善市场交易的法律法规的修订和补充，夯实监管的法律基础。

（二）加快农产品流通信息公开进程

农产品信息公开可以减少流通主体因信息不对称而做出误判，所以应加强监管主体之间的信息沟通，可利用网络技术，建立农产品市场供需信息平台，及时发布政府掌握的市场信息，指导农业生产。政府还可以构建农产品质量信息安全查询平台，使生产和流通环节的检验信息能够沟通流畅，各管理部门可共享农产品原产地检验与销售区域质检信息。鼓励生产和经营商在产地检验并将信息在平台发布，流通中的监管部门和经营者只需输入供应商提供的检验合格证号，即可辨别质量真假。这样既可保证产品质量，还有利于农产品“源头监管”理念推广，鼓励生产者在当地检验，加快农产品的流通速度，缩短流通时间，更好地保证农产品的安全。

（三）推广新型农产品流通模式

集约化生产是现代化农业发展的大方向，以零散收购为起点的流通模式难以适应经济发展需要。监管部门要利用自己的公共威信和信息优势，发挥媒体和基层政府的作用，对各地方主管农业的领导进行相关培训，改变其生产和管理理念，积极推行新型生产和流通方式，引导农民加快转变速度。如地方农业部门可对农民专业合作社、龙头企业、订单农业等新模式进行试点推广，以显著的经济效益来增加农民生产方式转变的原动力。大力宣传并政策鼓励农超对接、电子商务在农产品流通中的应用，积极为此搭建沟通平台和服务（王娟娟，2014），支持农贸市场提档升级，注重农产品产前、产中、产后的集中综合管理，提高监管效果。

（四）强化基层监管能力和执法力度

我国基层部门监管能力薄弱已经成为普遍现象，政府应强化一线监管力量，加强软硬件建设，如在各批发市场把农产品质量检验室与市场准入制度严格挂钩，增加质检资金投入，提高批发市场先进检验仪器设备的配备率和检验水平。健全基层监管机构，在县一级基层的政府中设立有编制的农产品质量安全专管部门，配备专业人员充实基层执法力量，形成全覆盖的行政监管网络。执法监督中要加大流通中违法信息的曝光率，加强基层人员的政策理解力、专业能力、综合素质等方面的业务培训，提高基层执法能力和执法力度。

（五）引导经济和社会主体进入监管体系

社会监督是政府监督的主要补充形式，政府要充分利用拥有的信息资源和宣传工具，大力宣传社会监督的重要性和方法，加强行业协会和社会媒体的监督并制定出相应的奖罚条例，在政策制定上向积极参与到社会监督体系中经济主体倾斜。鼓励生产者之间的相互监督，减少并逐渐杜绝行业秘密的违法现象发生；倡导媒体普及和宣传商品消费常识和鉴别方法，提高消费者识假辩假能力，从而发挥用脚投票的作用，从消费末端来倒逼生产者的自我监督。充分发挥社会媒体作用，加大对农产品流通中不法行为的曝光可引起全社会关注，不但对违法生产者产生威慑作用，也给监管部门形成舆论和职责压力从而重点打击，使各监管主体配合得当，实现全方位的综合监管目标，促进监管效力的发挥。

1.雷百战，郑玉燕，肖广江.我国农产品质量安全监管存在的问题及对策[J].现代农业科技，2008（12）

2.张伟年，汪莉娜，刘景.我国农产品流通环节的质量安全控制问题研究[J].物流工程与管理，2012（3）

3.陈璐，孙璐.我国农产品流通的法律研究[J].商业研究，2008（2）

4.盛革.我国农产品现代流通服务体系的协同优化设计[J].管理评论，2009（8）

5.王娟娟.基于电子商务平台的农产品云物流发展[J].中国流通经济，2014（11）

6.曾庆云.地方政府在农产品生产流通过程中的职能分析[J].中国管理信息化，2011（6）

7.王娟娟.电子商务时代的物流发展分析[J].中国流通经济，2014（3）