西方发达国家公共物品供给制度改革与启示

■ 杨梅枝（1、肇庆学院经济与管理学院 2、肇庆学院西江区域发展战略研究中心 广东肇庆 526061）

西方发达国家公共物品供给制度改革的实践

（一）西方发达国家公共物品供给制度改革背景

1.传统政府提供公共物品的效率低下。受福利社会管理的影响，西方各国在二战后为更好地保障公民的福利，政府权力不断扩张、政府职能不断扩大，致使政府规模太大从而消耗过多的稀缺资源来提供公共物品，也使政府因重税政策而陷入经济实力下降和民怨四起的尴尬局面（刘太刚，2011）。经济衰退使西方国家财政赤字高企，并面临一系列新的社会与政治问题。全球化的趋势使各国的视线重新落在政府如何指引本国企业提高竞争力、引导国民参与到国际范围内的经济竞争活动上去，促使低效的、传统的公共物品供给制度走新公共管理的改革之路。

2.私营企业能提供更好的服务。为了适应日趋激烈的竞争，私营企业根据市场的自主选择进行了管理体制、技术和供给方法上的不断改良及创新，以提高服务的质量赢得公众的支持。私营企业提供高素质的服务，一方面使公众对公共服务水平有了更深的认识及更高的期待，从而促进旧有的、僵化的公共物品供给制度的改革与发展；另一方面，公共物品的供给不能按照传统官僚体制由政府包办，应在市场的选择下，优胜劣汰，由能够提供更佳服务的一方担任，所以，私营企业不断革新的理念是推动公共部门及公共物品供给制度改革的重要动力。

（二）西方发达国家公共物品供给制度改革的概况

1.绩效管理。针对公共物品供给效率低下的弊端，西方国家普遍采取以结果为本、绩效取向的市场化改革，即在设定的服务绩效目标的基础上，对公共部门所提供的公共服务全过程进行追踪检测，并作出系统的绩效评估。

2.引入竞争机制。市场制度的缺陷容易造成市场失灵，需要政府进行宏观调控。同样，政府也有失灵的时候，此时，应引入市场的力量来改造政府。竞争机制既在公共部门与私人部门之间，也在公共部门之间展开，带来了公共部门服务的优胜劣汰的局面。这能很好地提高公共物品供给效率与效能，提高公共物品与服务的水平。

3.“顾客中心”理念。传统的公共制度旨在便利管理人员和服务供给者，大多数公共部门不清楚服务的对象，服务的质量极其低劣。始于20世纪80年代的西方公共物品供给制度的改革着重在建立“应答性政府”，即把公民当作顾客、消费者来看待。这就包括在政策框架内能满足顾客需求的程度；行政的可理解程度；顾客能参与决策的开放程度，公共部门对顾客的需求作出的反应决定了社会的经济效率。

（三）以英国公共物品供给制度的改革措施为例

英国公共物品市场化包括三方面的内容：一是把以前由政府控制、监督的公共事务向私营部门开放，引入市场竞争，即国有企业的非国有化，可通过在证券市场上出售国有股票实现，亦可直接通过商业买卖将国有企业的所有权转移至私有企业；二是以合同的形式将一些公共服务外包给私人企业，尽管政府依然承担着公共服务的供给职能，但只是宏观上的掌控，具体的操作工作则交由私人部门完成，依照市场的意愿进行选择，选择能提供服务且成本更低的一方执行，有效地以私补公，打破政府垄断；三是公共民营合作，公共设施与服务的投资方不是政府，而是通过各种特许的手段吸引更多的私人部门参与到公共设施的设计、建设、投资及经营，而私营部门能通过对公共设施的营运收取费用、追求回报，到期再把资产的所有权归还政府部门，这种公私合作的关系，既能更有效地调配资源以达到更高的生产能力，也能通过价格机制认清市场的真实需求。

我国公共物品供给制度存在的问题

（一）公共事业部门的行政化

因为公共物品的供给具有非竞争性，单一的市场调节对于公共事业领域无法达到最优的配置，由政府提供公共服务。但是政府提供公共服务并不意味着公共事业由政府公共部门、国有企业垄断经营。

由于我国的公共物品供给制度很大程度上延续了计划经济时代的鲜明特征，即由中央集权。而我国公共物品的供给一直由政府垄断，从投资主体、生产主体到政府的补贴，再到国有企业的垄断经营。这一系列的公共事业链条都由中央政府控制，导致了公共服务水平下降、配置效率低下、财政支出庞大的诟病。“官办”至今已成为我国公共事业的突出表现，各层公共部门的权、责、利不明，使公共机构体系变得臃肿、低效。公共服务的垄断使其脱离了市场经济、叛离了公共事业商品化生产的社会趋势（李超等，2014）。

（二）公共事业投资结构单一

计划经济时期，我国公共事务“官办”色彩浓厚，投资、生产、分配和消费的每个环节，都掌控在政府严格的管理制度和审批制度下。公共物品高壁垒使大量的民间资本和外国资本被挡在门外，不能参与公共事务的生产。虽说，近年来我国在公共事业引入了竞争机制，允许新的非国有资本进入竞争领域。但是，始终新的进入者未能立刻形成强大的竞争力量，在自然资源垄断的形势下公共部门掌握了绝对优势。因此，至少在短时间内，国有企业依然占据着大多市场，能否真正公平地展开公共供给市场上的角逐，现在还言之过早。从资源配置角度而言，公共物品及服务主要由国有企业和公共部门“专门”供应，这种垂直一体化的垄断经营方式，造成了我国公共事业投资主体的单一化；这种由政府直接投资生产的公共物品供应方式，一方面会大量增加国家财政支出，另一方面，垂直一体化的结构使生产效率极其低下，导致我国公共物品供给短缺，供给效益难以保证。

（三）公共事业非效率化

长期以来，我国公共事业的管理制度存在过于“公共化”的问题，即忽略了利益的作用。公共事业内部管理缺乏企业式的“开源节流”管理概念，不能把效率作为公共事业运营机制的核心，使其在无效率的状态下继续运作。公共事业单位看不到单位内部利益激励机制、竞争机制、约束机制、风险管理机制等市场机制的优势，从而盲目地遵循传统的内部管理方式。在此种运行状态下，公共物品的资源利用率低下，浪费了大量的财政资金。更严重的是，臃肿低效的政府结构和贪腐风气会因此种不计成本、不讲效率的状态不断蔓延及恶化。

西方发达国家公共物品供给制度对我国的启示

（一）产权结构多元化

1.引入市场竞争机制。除了极少数在今后相当长的一段时间内必须由国家垄断经营的、属国家命脉的公共事业外，多数的公共服务都可以适当地引入市场竞争机制，允许各类经济组织进入公共服务领域并参与竞争，进而形成多元竞争的格局。加入市场竞争，不但能使公共服务的供给更加科学化，提高服务的质量和效率，节省供给成本，更能促进公共管理水平的提高。

2.公共事业市场化。政府机制和市场机制的结构，决定了其各自均具有不同的优势和劣势。政府机制的最大优势在于通过公共选择的过程来制定公共政策，进而提供公共物品及服务。但同时，政府机制的劣势在于忽略市场需求，难以对资源实现有效配置。另一方面，市场机制能实现对资源的有效配置，却难以保证社会公平。因此，单独运用某种机制都是片面的，公共服务市场化的实质在于利用政府机制对公共服务的数量、质量进行决策，再利用市场机制提高公共服务的供给效率（罗丽英等，2012）。把政府权威制度与市场交换制度各自的优势科学调配，既要运用政府机制来保证公共服务决策的科学性及公平性，又要通过市场机制提高公共服务的效率和质量。

（二）绩效管理

讲求实际投入效果，把绩效管理纳入行政管理改革之中，通过评估来检验行政改革的成效，这是英美行政改革的成功经验。目前，我国政府在管理上仍存在不少缺陷，以过程为本而不是着眼于结果的思想，使政府部门盲目地看重组织活动的规模，忽视了实际效果。这种注重投入而忽略产出，以能否严格遵守规则而不是以业绩优劣作为评价依据，导致了政府在公共供给中效益与水平低下之外，还大幅度地提高了财政支出。因此，我国政府有必要建立一套政府绩效的监督与评估的机制。

公共服务的质量和效益是政府绩效管理的基础，只有重视公共服务的效果，注重评估标准的确立才能为政府管理的有效性服务。这方面可以借鉴西方新公共管理运动重视成本效益核算的做法，把政府绩效与预算挂钩，从资源配置的角度真正降低政府公共支出成本。不是所有的公共服务都必须由政府“划桨”，也不是所有的公共物品都必须由公共部门生产。政府在开展工作之前必须考虑政府参与其中的必要性、行政环节是否最简化、达到既定目标的时间成本和投入成本等研究指标。

（三）转变政府角色

我国政府传统观念为“政府本位”的价值取向，这导致政府权力不断膨胀及滥用情况严重、机构体系臃肿、官僚主义横行和公共服务效率及效益低下等诟病。我国需要确立“社会本位”的现代价值观念，这要求整个政府体系，即下至村委自治组织人员，上至国家权力部门都必须承担公共责任。树立公仆思想是对我国政府行政的基本要求，各级政府及其工作人员在行使行政权力来管理公共事务的过程中，必须负行政责任、政治责任和道德责任。为保证公共事务的有效执行及防止行政人员的权力滥用，完善相对应的法律责任规制是绝对有必要的，这有利于改善我国政府管理缺少责任的现实状况。

（四）“顾客导向”

想要提升公共服务的质量，需要把服务的对象作为“顾客”，而不是“公众”。只有根据顾客的需求提供服务，以顾客或市场驱动的政府才能满足多样化的社会需求及促进政府服务质量的提高。以顾客需求为基础，充分发挥市场导向的作用，即通过倾听“顾客”的意见，确立公共服务的标准，向顾客作出承诺并赋予顾客选择供给方的权力。公共服务的提供者政府，所扮演的角色不再是封闭、腐朽的官僚机构，而是以市场为前提的企业家。公众，则是政府的“顾客”，被赋予更多的选择服务的权力，包括对公共供给绩效的反馈与评价，再不是始终被动地接受公共服务的一方。

从20世纪80年代起，西方发达国家便开始对公共物品的供给进行市场化的改革，至今已有三十年的探索和实践的过程，许多改革措施已经成熟产生了积极的改革效果。对于我国而言，借鉴这些国家在改革过程中的经验是绝对有必要的。但是，这必须立足在我国具体国情的基础上，选择恰当的改革形式，推行公共物品供给的市场化。以往，我国的公共物品供给单一地由政府及其国有资产垂直垄断，造成低效、浪费及政府部门结构畸形化发展的腐朽现状。而西方发达国家长达三十年的实践证明，公共物品供给的市场化有利于促进社会公平和高效原则，在一定程度上更是对公共事务服务精神的集中体现。

1.刘太刚.对传统公共物品理论的破与立—兼论后公共物品时代的政府职能定位理论[J].北京行政学院学报，2011（3）

2.赵晖.借鉴与创新—英美等国政府绩效管理的启示[DB/OL].http://cqt.njut.edu.cn/sz/artcle_view.asp?id=1118

3.李超等.多中心治理理论对中国公共管理改革的启示[J].辽宁工程技术大学学报（社会科学版），2014（4）

4.罗丽英等.公共物品的需求显示机制理论研究[J].经济学动态，2012（11）

5.和洋.市政公用事业市场化进程中政府职责定位[J].法制与社会，2014（1）

6.岳世平.西方国家公共供给制度改革及其启示[J].国家行政学院学报，2006（5）