社会阶层分化与制度变迁的有偏性—基于制度供求的视角

■ 杨 萍（河南师范大学新联学院 河南新乡 453000）

引言

改革开放特别是进入21世纪以来，我国社会阶层的强弱分化趋势日益明显。张文显（2006）认为我国改革开放过程中不可避免地出现了经济、文化、政治、心理等各方面处于弱势地位的、规模庞大、结构复杂、分布广泛的社会弱势群体。目前，我国社会阶层分化现象愈演愈烈，总体而言，日益分化为两个实力对比悬殊的阶层：强势阶层与弱势阶层。社会阶层的强弱分化对我国政治、经济、社会生活的许多方面都产生了深刻影响。

随着经济的持续增长，我国国民经济运行的各个层面涌现出来的问题越来越多。如区域经济发展不平衡、产业结构不平衡、国民收入分配格局不合理、城乡收入差距拉大、“三农”问题长期得不到解决、社会“二元结构”长期持续、总需求结构不合理、国内需求长期不足、总供给结构性失衡、经济增长的资源环境压力增大等一系列问题，被部分学者称为“中国式失衡”（李炳炎，2012）。国民经济中出现的种种问题，都在某个方面或某种程度上与某些无效或低效的制度有关。强势阶层偏向的制度就在某些方面或某种程度上是一种无效或低效的制度，它是一系列具体的强势阶层偏向制度安排的总称。强势阶层偏向的制度安排是我国改革开放和国民经济高速增长过程中在制度层面出现的一个社会问题，它是一种有偏制度，又可以称为非中性制度或者非正义的制度，它使社会资源向社会少数强势阶层集中分配，带来种种社会问题。在我国改革开放中，城市偏向的制度安排就是非常典型的强势阶层偏向的制度。如林光彬（2004）研究的社会等级制度和城乡分而治之的“一国两策”制度，任太增（2007）分析的一种“逆向制度安排”，即是指城市偏向制度。卢现祥（2009）在研究我国制度安排的正义性时，所强调的“等级制度”、“非亲贫制度”、“掠夺性制度”等，实质上就是强势阶层偏向的制度安排。强势阶层偏向的制度安排是我国国民收入分配失衡、区域经济发展失衡等一系列问题的主要成因。

社会阶层分化和强势阶层偏向的制度变迁是我国改革开放过程中同时出现的两种社会现象，那么，它们之间是否存在着某种内在关联？事实上，社会阶层的强弱分化不但成为我国日益增多的社会冲突（如各类群体性事件）的主要原因，也是我国强势阶层制度安排和制度变迁的主要成因，甚至可以说，这是社会阶层强弱分化的最主要的社会效应。制度变迁机制的研究有自我演化和理性构建两个传统（张广根和张孝岩，2007），理性构建传统人为制度是可以人为理性设计的，这个传统中制度变迁的供给－需求分析，是研究社会阶层分化对制度供求进而对制度变迁影响的较为恰当的框架。最后，由于制度变迁的供求分析框架更加适合于正式制度变迁的分析，因此，本文所说的制度均为正式制度，即宪法、法律、法规、条例和政府政策。而且，由于地方政府政策一般不得与中央政府政策相冲突，即使政策创新最后也应得到中央政府认可，因此，本文认为中央政府及相关机构为正式制度的唯一合法供给主体，但为了方便，我们统一简称为中央政府。

社会阶层分化与制度需求多元化

强势阶层偏向的制度变迁是制度供给和制度需求共同作用的结果，因此必须首先分别研究社会阶层分化对制度供给和制度需求的影响，然后再将制度供给和需求结合起来研究阶层分化对制度变迁的影响机制，以此最终说明制度变迁的强势阶层偏向。

在我国社会阶层出现明显分化之前，不论制度需求主体是谁，不同制度需求主体如工人阶层、农民阶层、知识分子、领导干部等，在利益诉求、价值理念、理性水平和社会地位等方面相差不大。在利益诉求方面，基本上都以集体利益或社会利益为主要目标；在价值理念上，基本都以社会主义和共产主义价值观为主；在理性水平上，普遍相关也不是十分剧烈；而在社会地位上，总体来讲相差也不明显。然而，随着社会阶层的强弱分化，制度需求主体也随之分化了，不同制度需求主体在价值诉求、价值理念、理性水平及社会地位等社会方面的差异日益增加。

首先，政府作为制度主体逐渐分化为两个主体：中央政府和地方政府。中央政府作为制度需求主体的独特之处体现在：是国家制度的唯一合法供给者；与具有独立利益诉求的、作为制度需求主体之一的地方政府关系密切；掌握着最高国家公权力；拥有与其他制度需求主体相关但又截然不同的独特利益诉求；其利益的实现必须借助其他制度主体。地方政府作为制度需求主体的独特之处体现在：不具有供给制度的资格；与制度供给者关系最为密切；也掌握国家公权力；拥有与中央政府不同的利益诉求；地方政府利益与地方经济密切联系在一起。

其次，非政府制度需求主体可以按照其利益诉求、价值理念、经济实力、政治实力、社会实力及社会地位的不同分为强势制度需求主体和弱势制度需求主体。强势制度需求主体特点是：不具有制度供给资格；与地方政府甚至和中央政府关系密切，对地方政府和中央政府决策具有较大影响力；在制度需求主体中处于主动地位，在制度总需求的考量中处于支配地位；具有与弱势制度需求主体不同的利益诉求和价值理念；具有较强的经济、政治、社会实力和较高的社会地位。弱势制度需求主体的特点是：不具有制度供给资格；与地方政府特别是中央政府隔阂较大、联系较疏，对地方政府特别是中央政府决策影响力较小；在制度需求主体中处于被动地位，在制度总需求的考量中处于被支配地位；具有与其他制度主体不同的利益诉求和价值理念；经济、政治、社会实力较弱，社会地位较低。

在以上制度需求主体中，中央政府势力最强，其次是地方政府，然后是强势阶层，最后是弱势群体，如此就形成了一个制度需求主体强弱序列。不过，不论制度需求主体势力强弱，他们均以自身利益最大化为行事准则。攀纲（1993）认为“改革总是‘诱致性’的”，这里的“诱致”就是指个体被利益引诱所致的意思。制度需求主体由于社会阶层的分化，不同的制度需求主体具有不同的利益诉求而使制度需求呈现多元化，但这并不意味着所有的制度需求主体的需求都可以得到满足。由于不同制度需求主体势力强弱不同，可以合理推测制度供给肯定是首先满足最强势制度需求主体的利益，然后依次是地方政府、强势阶层、弱势群体。当强势主体和弱势主体在制度需求中的利益冲突时，牺牲的只能是相对弱势主体的利益。当然，制度需求主体的分化只是强势阶层偏向的制度变迁形成的一个方面，还应该详细了解社会阶层分化对制度供给主体和制度供给的影响。

社会阶层分化与制度供给的分化

中央政府是势力最强的制度需求主体，但同时中央政府也是制度（正式规则）的唯一合法供给主体。我国社会阶层是否出现强弱分化对中央政府的制度供给主体地位没有什么影响，只是会对中央政府供给制度时的利益诉求有影响。考虑中央政府供给制度时的利益诉求，必须首先区分中央治国的利益、中央政府的利益和社会利益（国家利益）。

中央治国者如历史的君主、国王、皇帝等，又如当代各国的最高领导者团体如总统、总理等。中央政府的行为是由中央治国者的行为表现出来的，但是中央政府的利益与中央治国者的利益并不完全相同。中央治国者的利益最他们的自身利益，比如自身的统治地位、政治权威、经济收益等。作为一个国家最高当政者（群体），在供给制度时，总是希望有利于自身统治的稳定、政治权威的提高和经济收益的积累，但是这种追求很可能与该国的社会利益相违背。在当代社会由于一般形成了稳定的政治制度，当中央治国者为了追求自身利益而损害社会利益时，可能会被其竞争对手替代。因而，最高当政者一般会约束在制度供给时对自身利益的追求。那么，什么是中央政府的利益呢？“政府也是一个具有经济理性的当事人，按照最小化政治成本、最大化政治收益的原则行事”（蔡，2003），他将这种政治收益和政治成本定义为政府的支持率和反对率，可将民众对政府的支持或反对称为政府的合法性（政府的合法性并不是说这个政府是不是为法律认可，而是指社会民众是不是发自内心的支持当前政府，在有些文献中又称为政府的义理性、政府统治的合法性基础等），这是政府的根本利益所在。政府的合法性即社会公众对“政府的政治理念、制度与政策及其施政行为发自内心的认同和支持”（黄健荣，2010）。国家会有兴衰存亡，政府也有更迭替换，国家政府存亡更迭的重要原因就是政府存合法性增减变化。因此，政府利益主要体现在政府的合法性上，政府合法性的增加和减少是政府最大的政治收益和政治成本。应该说，中央政府的利益即政府的合法性与社会利益是一致的。因为，如果中央政府的政策不能得到大多数社会成员的支持，该国家社会利益也将难以实现。

社会阶层的分化，不但造成了制度需求主体利益的多元化，也造成了中央政府在供给制度时面临着诸多利益诉求的权衡，如中央治国者的利益、政府的合法性、社会利益、地方政府利益、社会强势阶层利益和社会弱势群体利益等。政府该如何供给制度？政府应该在多元利益重叠结构中保持政府中立，从而不偏不倚的供给制度，尽管政府利益、政府官员利益、公共利益可能并不一致，但政府在“自由制度创新中”（杨绍政，2011）应该保持中立态度。但是在社会阶层出现明显强势分化之后，中央政府供给制度时要看哪个社会阶层的利益的维护、实现和满足能最大程度的增强的政府的合法性，这就会造成中央政府在供给制度时利益权衡的分化。也就是说，政府供给制度不能再向如以前社会阶层没有出现明显分化时，只需要考虑社会利益或国家利益就完全可以推动制度变迁了。而是要考虑在维护中央政府存在义理性的前提下，当不同阶层的利益出现冲突时，供给制度时需要实现哪个阶层或集团的利益。由以上分析可见，阶层分化对制度供给主体供给制度的主要影响，在于使制度供给主体在供给制度时，面临着不同制度需求主体不同利益诉求的权衡，使制度所要实现的主体利益出现了不同的分化。明确了阶层分化对制度需求和制度供给的影响之后，可以将制度供求和需求结合起来综合研究强势阶层偏向的制度变迁的机制。

制度供求的相互作用与制度变迁的有偏性

将制度需求和供给结合起来考察制度变迁的机制关键在于作为制度唯一合法供给主体的中央政府与制度需求主体的结盟。而阶层分化对于制度需求供给相结合的影响，在于阶层分化使得中央政府在供给制度时，选择的结盟和合作对象发生了变化。在改革开放初期社会阶层没有出现明显的强弱分化情况下，中央政府、地方政府、各制度需求主体，在利益诉求、价值理念、理性水平也没有明显分歧。中央政府供给制度要考虑社会利益和政府合法性，而其他制度需求主体虽然也追求自身利益，但各自的自身利益又基本上与社会利益一致，这样，在制度供给主体与制度需求主体、不同制度需求主体利益基本一致的条件下，所有的制度主体自然采取了共同结盟的策略。在此背景下，我国由以政治为中心转向以经济建设为中心，经济建设则选择了非均衡发展战略为主要战略。非均衡发展战略的特点是，在空间上东南沿海和城市优先发展，在产业结构上工业尤其是重工业优先发展，允许一部分人、一部分地区先富起来。以实现非均衡发展战略为主要目的，我国设计了一系列相关的制度安排，这样的制度安排本身就具有强势阶层偏向的特征，不过它基本上是所有制度主体共同结盟和选择的结果，而且，各个社会阶层当时也没有认识到这个问题。

不过，随着非均衡发展战略的实施和国民经济的持续高速增长，非均衡发展战略及其相适应一系列制度安排的有偏性越来越明显，先富起来的社会群体逐步形成一个与后富群体在利益诉求、价值观念、经济实力、政治实力、社会实力和社会地位等方面差异越来越明显的阶层，不同制度变迁主体在我国制度变迁上的利益诉求渐行渐远。中央政府依然要维护社会利益和政府合法性，地方政府具有了自己独特的利益诉求，先富起来的地区和群体成为社会强势群体要追求自己的利益，而相对落后和贫富的地区和人群也有了与其它主体不同的利益诉求。在这种情况下，中央政府、地方政府、强势阶层、弱势阶层相互之间的合作就越来越难。政府的合法性主要体现在国民经济的持续增长和社会发展上面，但是国民经济的持续增长与社会的快速发展，主要依靠的是社会强势阶层而不是弱势阶层。任太增（2011）指出，我国是一个将经济增长放在首位的、传统的权威主义国家，这决定了我国政府有能力也只会选择与企业部门、工业部门、城市部门等结盟，而这些部门相对于一般社会群体来说，是一种社会强势阶层；中央政府合法性体现在其制度和政策的顺利执行，但是其各项制度和政策的实施即其统治主要依靠的是强势阶层而不是弱势阶层。改革的进行一般损害的是已有制度下的既得利益集团，但是政府的政治支持却主要来自这些既得利益集团，我们也有理由相信既得利益集团多为社会强势阶层；地方政府在我国经济增长过程中采取与强势阶层结盟的态度。地方政府为了自身利益最大化，在我国制度变迁中与地方微观利益主体紧密结合在一起。这些微观利益主体多是强势阶层，因为只有强势阶层才能给地方政府带来利益，而弱势群体多会要求地方政府对其进行支付。

在社会阶层分化的背景下，在制度供给主体与需求主体相互作用的过程中，中央政府与地方政府和强势阶层结盟，地方政府与强势阶层结盟，社会弱势阶层成为了一个被孤立的阶层。在我国社会发展中，社会弱势阶层被排斥、被边缘化甚至被“剥夺”。如此以来，制度变迁中的强势阶层偏向将难以避免，只不过面对这种情况，虽然弱势阶层已经认识到了这个问题，但是由于理性水平、社会地位、综合实力、政治影响力和利益表达机制的限制，仅靠他们自己，却无法改变制度变迁对自身的不利状况。

抑制制度变迁有偏性负面影响的建议

尽管制度变迁的有偏性本身对经济绩效的影响是中性的，但它与社会强势阶层的生产性相结合，却可能给社会经济绩效带来完全相反的影响。由于不能保证强势阶层的利益与社会利益的一致性，因此，强势阶层偏向的制度变迁并不必然带来社会经济的长期增长。强制阶层偏向的制度变迁的负面效应，在于正因为制度变迁是偏向他们的，制度变迁的结果也是有利他们的，因此，制度建立起来以后，强势阶层是新建制度的最大受益者，而强势阶层也逐渐的变成只有靠新建的制度才能获取最大化的利益。这个时候，原来制度变迁或改革的推动者，现在逐渐演变成了制度变迁或改革的阻碍者，由于强势阶层占据着更多的社会资源，他们的这种行为往往能够获得成功，结果造成进一步的制度变迁和改革举步维艰。因此，强势阶层偏向的制度变迁的最大负面效应，在于当出现进一步改革的需要时，这些既得利益者会大大增加新的改革的交易成本。另外，强势阶层偏向的制度变迁，在强势阶层利益与弱势阶层利益不一致时，制度变迁的结果可能将弱势阶层排斥在改革利益分配的主体之外，容易形成社会封闭和社会不公。

既然强势阶层偏向的制度变迁容易排斥社会弱势阶层，那么，是不是社会弱势阶层只能被孤立、边缘化和排斥？在社会制度的变迁中有没有一种内在力量，对制度变迁的强势阶层偏向进行自我纠正，从而维护社会弱势阶层的利益？这种力量是存在的，原因有：一是社会强势阶层由于以追求自身利益为目标，这种利益会日益与社会利益相冲突，最终与中央政府追求的利益相冲突，当强势阶层的利益追求强烈威胁政府存在合法性时，如果中央政府力量足够强大，将会采取措施遏制强势阶层的自利行为；二是地方政府虽然与强势阶层利益密切结合在一起，但是，强势阶层追求自身利益可能威胁到地方政府利益时，二者的结盟可能会出现问题。而且，地方政府与中央政府关系更为密切，当强势阶层威胁政府存在合法性时，二者的分裂将会更大；三是社会弱势阶层的弱势地位并不是一成不变，尽管他们由于人数众多、空间存在分散、理性水平较低等导致集体行动成本较高，但是，这种不利情况可能会随着时间推移而有所改善，特别是当社会弱势群体的生存受到威胁时，他们将成为社会变革的主要力量，从而对政府的合法性产生比强势阶层更大的影响，成为中央政府统治的依靠力量。但是，如果等待这种纠正力量自行发挥作用的话，社会情况可能恶化到难以挽回的地步。因此，中央政府、地方政府和社会弱势群体可主动性地采取相应行动。

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