存款保险制度尘埃落定

文／孙武军 薛苏娅

201 5年3月31日，国务院正式发布《存款保险条例》，并宣布此《条例》将从5月1日起正式施行。自1993年国务院首次提出建立适合我国国情的存款保险制度，在中国酝酿了二十多年的存款保险制度终于尘埃落定，标志着我国金融改革进入新阶段，我国利率市场化进程将进一步加快。

一、存保制度建立的历史必然。存款保险制度，是指由符合规定的各类存款性金融机构以其所吸纳的存款额为基数，按一定比例向存款保险机构缴纳保费，形成存款保险基金，当投保机构经营不善或面临破产威胁时，存款保险机构向其提供财务帮助或直接偿付部分或全部存款，依法保护存款人权益，维护银行信用，维持金融稳定的一种金融保障制度。

美国是世界上首个设立存款保险制度的国家，截至目前，全世界已有113个国家或地区建立了存款保险制度。该制度在防范、预防和处置金融风险方面发挥了重要作用，维护了金融体系的稳定运行。20世纪90年代以来，许多国家都降低或取消了存款准备金，这正成为一种大趋势，而我国央行征收了相对较高的存款准备金率，此举正是为了降低银行道德风险，避免银行信贷过度扩张，限制存贷比，以此作为隐性的存款保险措施。隐性的存款保险制度增加了政府的财政负担，导致央行货币供应量超出预定目标，不利于资源优化配置，破坏了公平竞争的市场环境。当显性的存款保险制度实施以后，高准备金率与其职能相重叠，准备金率或将下调。2014年10月29日，国务院第67次常务会议正式通过《存款保险条例》，存款保险制度呼之欲出，这是改革的需要，历史的必然。这为我国的利率市场化改革扫清了制度障碍。

二、存保制度的主要特征与职能。党的十八届三中全会提出建立存款保险制度，并将其作为全面深化改革的重要一环，以加强金融监管，完善金融市场退出机制。存款保险制度的实施为逐步实现发展多层次资本市场、利率市场化、汇率市场化以及人民币资本项目可兑换提供了可能。

（一） 存保制度的主要特征。存款保险制度所规定的投保机构主要为在我国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构，其他有规定的除外。存款保险的保费由投保机构承担。被保险存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款。但是，金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及一些规定不予保险的其他存款除外。

存款保险制度所规定的最高偿付限额为人民币50万元，但此限额并不是固定不变的，会根据经济发展水平、金融风险状况、通货膨胀、存款结构变化、存款保险基金积累水平等因素调整，经国务院批准后公布执行。最高偿付限额针对的是同一存款人在同一银行的所有存款账户的本金与利息之和，但最高偿付限额的设定并不意味着超过此限额的资金完全不受保护，限额内的存款可以获得全额偿付，超出限额的部分，依法由投保机构资产清偿。我国存款保险制度偿付限额设定为人均GDP的12倍，而国际上一般设定为2倍到5倍。我国50万元的最高偿付限额远高于国际一般水平，能够覆盖99.5%以上的存款人的所有存款。

（二） 存保制度的主要职能。增强银行信用，防范金融风险。由于我国大多数银行都是国有银行，政府信用的保障让公众认为银行是低风险的。其实并不然，由于银行经营的特殊性，其大部分资金是以存款形式从个人或机构吸收的，自有资金只有很少的一部分，高杠杆必然伴随着高风险。存款保险制度的建立依法保障了存款人的利益，提升了消费者对银行的信心，维护了银行的信用，降低了金融危机下公众对银行系统挤兑的可能性。在目前隐性担保的情况下，如果银行发生破产，虽然政府充当最后贷款人的角色，存款人的存款能够得到保障，但获得偿付的周期可能很长，存款保险制度实行按期提取的概念，使存款人能第一时间获得偿付。存款保险制度的建立，加固了现已存在的金融安全网。

促进银行业适度竞争。我国银行业表面发展良好，但实质上存在着很多弊端，国有银行不良贷款率相当高，效率低下，风险抵御能力较差，资源配置不合理，再加上我国金融市场与金融监管并不完善，我国银行业潜藏着很大风险，强制性存款保险即是对银行业发展的一种强制性保护。隐性的存款保险制度缺乏法律规范，当整个银行体系出现危机时，政府总是倾向于先保护规模较大的银行，因此公众也更愿意把资金存入大银行中。我国五大国有银行的市场份额遥遥领先，形成了寡头垄断的局面。再加上大银行存在着规模经济效应，实力更强，在吸收存款方面存在优势，风险更容易分散，隐性存款保险机制不利于形成公平竞争的市场机制，不利于中小银行的发展。公平竞争的缺失损害了消费者的权益，不利于消费者获得更优质更廉价的服务。存款保险制度的建立，实际上规定了银行出现问题该怎么办，如何进行破产清算。这将提升中小银行的风险承担能力，提升其信用等级，让大银行与中小银行的风险趋同，使消费者更加关注银行所提供的服务，以此作为选择的标准，促进银行业的适度竞争。这有助于银行业的资源优化配置，促使银行提高效率，降低不良贷款率，银行业将加速分化，银行业整体的抗风险能力将明显提高。

减轻政府负担。一方面由于存款保险机构承担着偿付存款的责任，因此它必定会对投保机构的日常经营活动进行监管，关注其财务状况，在必要的时候对其提出建议或风险警示，这减轻了央行的监管负担。另一方面，在隐性存款保险制度下，由于存款人的存款是以国家和政府的信用为担保的，银行一旦破产，必然是政府买单，而建立存款保险制度后，存款保险机构承担偿付责任，这减轻了政府的财政负担。另外，我国存款保险条例将绝大部分银行纳入体系之中，且实施强制性缴费，有效地分散了非系统性风险，可以保证存款保险基金管理公司的偿付能力。

三、存保制度仍有待完善。存款保险制度虽然明确了保险人、投保人和保险标的，但在费率厘定以及制度管理上存在着不足，需要不断完善，同时，其自身也存在着一些缺陷。

逆向选择与道德风险。存款保险制度的实施有利于促进银行业适度竞争，形成公平竞争的市场环境，优化资源配置，但也有可能引发逆向选择与道德风险。一方面，由于存款保险制度保证了银行破产后存款人的存款可以获得偿付，存款人风险意识下降，在利率市场化实现之后，银行业的利率差异将会增大，对风险较为偏好的存款人会将存款利率高低作为选择银行的首选标准，而不考虑银行的经营风险。另一方面，有了存款保险基金管理机构作为保险人，商业银行的风险约束机制也会弱化，银行倾向于承担更高的风险，经营方式更激进的银行会选择提供更高的利率以吸收存款。

尚未实现费率差异化。在存款保险制度实行的初期，我国使用的是相当低的统一费率，低于绝大多数国家存款保险制度的初期费率以及现行费率。在存款保险制度逐步成熟的过程中，我国将逐步实施差别化费率。实行基准费率和风险差别费率相结合的费率制度，有利于构建公平竞争的市场环境，形成对银行的约束，促使其稳健经营，防止其为了短期利益设定过高的存款利率以吸引储户从而增加自身的风险。但差别化费率的确定存在着不小的难度，评估银行资产风险较为困难，需要综合考虑系统风险、国际经验、金融机构承受能力、银行负债特征、存贷结构和风险处置需要等诸多因素。

救助作用不如预期。存款保险作为保险的一种，应当遵循大数定律，具有同质风险的单位数量越多，所发生的实际损失就会越接近从无限单位数量得出的预期损失。根据大数定律，保险人就可以比较精确地预测未来将发生的损失数额并制定保费。我国银行数量很多，但市场集中度较高，五大行占了半壁江山，并不符合大数定律的同质风险要求，一旦大银行出现问题，存款保险基金管理机构仅凭有限的保费，可能并不足以对其实行有效的救援或者偿付所有限额内的存款。中小银行风险增加。存款保险制度的出台在给中小银行带来公平竞争的利好消息的同时，也会对其造成一定冲击，中小银行将面临客户和业务分流风险。