PPP模式在基础设施建设领域的应用

徐薇

（锦州滨海新区财政局，辽宁锦州121000）

PPP模式在基础设施建设领域的应用

徐薇

（锦州滨海新区财政局，辽宁锦州121000）

当前，PPP模式在我国多个领域都得到了广泛的应用，为我国的水利、建筑、服务领域都带来了长足的发展。但不足的是，我国对PPP模式的应用并未形成完善的体系。为此，政府和相关企业应充分认识到PPP的应用前景，通过加强基础设施建设，加大资金投入等，促进PPP模式的推广、应用，从而为我国的建设发展铺平道路。

PPP模式；基础设施建设；应用；建议

一、PPP模式概述

PPP模式也称为公私合作运营管理模式，其定义可分为广义和狭义两种。在广义的PPP模式定义中，它主要指一种基于公共部门与私营部门共同提供公共服务的合作关系。而在狭义的定义中，PPP模式包含了各种项目投资，并且更加注重投资过程中的风险分化和收益分配。

PPP还具有以下几点特点：第一，PPP模式明确了公私部门各自的责任与义务。公私部门由于工作性质、人员组成等方面的差异，在PPP模式中所承担的责任和义务也有所不同。私营部门则应该利用其经营管理上的优势，主要起到实施项目建设、筹集民间资金等作用。第二，PPP模式采用的是合同制，这种方式为公私合作项目提供了法律保障，提高了投资项目的安全性，从而吸引了更多私有企业的加入。同时，政府部门还可以应用法律手段对合作的过程、环节进行监管、调控，从而确保项目的合法性，降低项目风险。第三，PPP模式能够实现公共部门和私营部门的互惠互利。PPP模式将公共部门和私营企业的优势相结合，在生产、经营等多个环节形成了全方位的合作，从而简化了生产步骤，降低了生产成本，同时还使项目建设有了更多的法律保障。对政府部门而言，通过这种合作方式，政府的财政压力得到了减轻，对企业的监管也更为直观、便捷；对私营企业而言，政府部门的参与为企业的生产运行提供了制度保障和决策优势，从而进一步加强了其经济效益和产业优势。

简而言之，PPP模式的最终目的是实现公共部门与私营企业的双赢局面，并提高基础项目建设的质量和效率。公共部门和私营企业各有其优势与不足。例如，公共部门在社会资源的分配，公共事业的组织协调上都具有优势，但资金拥有量和可支配量少，并且缺乏项目建设的技术基础；而私营企业具有较多的资本积累和实践经验，但在土地使用、公共项目的参与度上都处于被动地位。PPP模式的应用使公共部门和私营企业将自身的优势充分地结合了起来，使企业在政府部门的支持、引导下完成产业优势的最大化，并最终实现基础设施项目的建设目标。

二、PPP模式的发展概况

在西方发达国家，许多私人企业很早就参与到了社会公共项目的建设当中。然而，私人企业的参与并没有形成完整的体系，直到上个世纪末，PPP模式才逐渐在西方国家得以建设和完善，其中欧洲是这一模式兴起的主要地区。在应用和普及的过程中，PPP模式的优越性逐渐得到了体现。近年来，越来越多的国家和地区意识到了PPP模式对于基础设施建设的推动作用，逐渐将PPP模式引入到自己国家的建设当中。

上个世纪末，PPP模式迎来了发展的高峰时期，并在1997年达到了发展的鼎盛时期。但由于经济危机的爆发，PPP模式的发展也受到了一定的限制，其项目数量也相应地明显下降。近年来，随着经济状况的好转，PPP模式的发展状况又有所好转，其数量正在平稳中上升。

三、PPP在世界上的成功运作案例

PPP模式在我国的发展历史较短，但在国外已经过了较长时间的实践。英国是首先提出PPP模式的国家。早在1992年，英国就利用PPP模式对政府的项目施工进行了优化。在这一模式的运行下，政府在基础设施建设上在保证了80%的项目按照规定工期完成的前提下，节约了近20%的资金投入。而同期，根据传统模式进行的项目只有30%按期完成了建设。这一成功的案例使英国政府看到了PPP模式的应用前景，此后，这一模式被广泛应用到了文化、教育、卫生、交通、国防、治安等多个方面。其中最为成功的实践是PPP模式在伦敦地铁建设中的应用。多年来，英国政府始终致力于PPP模式的推广和完善，因此时至今日，英国在PPP模式的发展应用上仍走在世界前列。

与此同时，世界其他国家也开始推广PPP模式的应用。例如智利就在社会改革和公共事业建设高峰的背景下引入了PPP模式，为基础项目建设提供技术和模式上的保障。这一模式在智利一经实行就收到了很好的效果，不但提高了基础设施建设的质量和水平，还为政府部门吸引了更多的企业资金，为其他公共事业的建设提供了资金保障。在这一模式的支持下，智利已完成了三十多个公共项目建设，其中包括了水坝、监狱、机场、交通站等多个工程项目。葡萄牙也是较早开始应用PPP模式的国家之一。早在1997年，葡萄牙就将这一模式应用到了公路网络的建设上。在短短十年时间里，公路建设规模是原来的两倍，并且其投资项目也从公路扩展到了铁路、地铁等领域。巴西对PPP模式的应用始于2004年，其起步虽较晚，但在近年来巴西政府的大力推动下，也取得了显著的成就。自2004年投入使用以来，巴西政府就将PPP模式作为国家经济发展的重要依据，并将这一模式应用到了公路、铁路、水利等多项工程项目中。到了2007年，巴西政府在PPP模式的应用中已投入了超过一百三十亿美元。除了上述国家，世界上还有许多国家逐渐将PPP模式作为重点模式进行应用，其中包括了美国、德国、日本等经济发达国家。

四、PPP模式对促进我国公共事业建设与发展的作用

（一）增强企业融资能力，缓解政府财政压力

PPP模式将民间资金通过私营企业投资的方式注入到了基础项目的建设中来，极大地缓解了政府的财政压力和债务负担。在PPP模式形成前，政府通常通过向民间企业或银行借款的方式获得项目资金。但这种方式所得的资金量较少，且由于地方政府在发行债券上所受到的限制，导致地方政府在融资时面临着较大的困难。为解决这一问题，我国部分省市采用了成立政府投资公司的方式，通过国有企业的经营运作来达到融资的目的。这种融资方式为PPP模式的发展奠定了基础，但其实际运作又与PPP模式存在较大差异。PPP模式主要通过协议的方式来实现企业与政府部门间的合作，在缓解政府资金压力的同时，为企业的生产发展提供了优惠和便利，与传统的国有企业运作模式有所区别。

（二）PPP模式使建设运营风险合理分配

PPP模式使公共部门和私营部门间形成了具有法律效益的协议关系，其中也包括了风险的分配问题。PPP模式下的风险分配方式由政府部门和企业商讨决定，最大限度地保证了双方的利益。风险分担机制也是PPP模式中的重点内容之一，是实现政府和企业互赢互惠的重要保障。PPP模式根据分析协议双方的特点优势以及风险的类型，将风险分配给最易于解决这一问题的部门。例如，基础设施建设中的制度风险一般由政府部门来承担，而实际的施工保障由私营部门来负责。而对于部分资金投入量大、工程复杂性高、工期长、不稳定因素多的工程项目则需要政府部门和私营部门共同承担风险，将资金、设施上的不足降到最低点。由于其他部门在运行时受到市场、价格等诸多不稳定因素的影响，其实际承担的风险往往比政府部门要大。对于这一现象，PPP模式也会根据实际情况，将一部分由私营部门承担的风险分配给公有部门，保证风险分配的公平性和合理性。此外，由于私营部门在经营管理上具有更强的自主性和灵活性，因此，需要制定一定的奖惩机制来提高生产效率，缩短项目工期，以达到经济效益的最大化。

（三）PPP模式打破了政府垄断局面

PPP模式将政府部门与私营部门通过协议的方式联系到了一起，使公私双方形成了权力的相互制约，并形成了相互的监管。这种模式有利于打破政府垄断的形势，限制了政府的权力，使基础设施建设趋向于规范化和透明化。在我国，基础设施建设一般由政府进行掌控和管理，具有较强的公共性和政府垄断性。无论是在资金投入、资源供给还是项目施工上，政府部门都实行了全面的监管，但由于政府部门职能分散，且更强调生产投资过程的公平性和稳定性，从而导致其生产效率较低，政府部门也无法对各个生产环节进行较好的调控，因此基础设施项目工程的建设效果并不好。PPP模式的应用使私营企业参与到了基础项目工程的建设过程中，从而对政府的权力实行了限制，使社会公众的意见更多地参与到公共设施的建设、实施过程中。同时，私营企业在施工、管理上的经验也弥补了政府部门实践上的不足，为项目建设注入了新的动力和支持，促进了地方经济的快速发展。

五、PPP模式在我国的应用条件及发展前景

自改革开放以来，我国一直都十分注重基础设施建设的投入和发展。但由于我国财政收入及资金分配的限制，使得基础设施建设面临资金投入的限制，阻碍了我国公共设施建设的进一步发展。特别是加入世界贸易组织及北京奥运会的承办，使我国面临着空前的基础设施建设需求，同时也使项目资金投入问题成为了政府部门面临的首要财政压力。为此，政府部门尝试使私营企业参与到公共设施的建设中，通过私营企业的参与使民间资本融入到基础设施建设中来。而PPP模式恰好符合政府部门的这一目标和要求，因此很快进入了我国政府部门的视野。

我国对PPP模式的应用首先在北京展开。2003年，北京政府制定了北京市基础设施建设的规范标准，首次将私营企业纳入了融资对象中。在私营企业的资金支持下，多个社会公共建设项目得以实行。这一模式的成功应用为北京奥运会的场馆建设提供的参考和基础。在随后的2004年，北京政府将PPP模式应用到了三十多个奥运场馆的建设中，占到了奥运场馆总数的半数以上。奥运会场馆的建筑效果和质量也使中央政府部门看到了PPP模式在我国的应用前景，随后，国务院发布了鼓励、支持个体私营企业参与到社会公共事业建设中的文件，使私有资本投入到了公路、铁路、电信、石油等多个原本由政府部门垄断的领域中。

PPP模式的实行不仅为我国公共事业的发展提供的资金保障，还在一定程度上推动了我国经济体制的发展，使非公有制经济与公有制经济的联系与合作更加紧密，使我国的经济体制更具活力。而我国正处于社会主义的发展时期，各项基础设施建设仍处于起步和发展阶段，在未来对私有资本的需求量将会进一步上升。此外，我国的城市化进程也在进一步深化，在交通、医疗、文化教育等方面的投资将会进一步扩大。由此可见，PPP模式在我国还有很大的发展空间。

六、结语

尽管PPP模式在我国的应用已经获得了较大的成效，但我国对这一模式的研究仍处于初级阶段。为保证我国经济的健康发展，政府和相关单位必须加强对这一模式的研究和优化，在吸取其他国家先进经验、技术的基础上，结合我国国情对这一模式中存在的缺陷进行调整，使其为我国的基础设施建设起到积极作用，并最终促进我国经济的可持续发展。

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［责任编辑：庞 林］

F321.1

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1005-913X（2015）03-0026-02

2015-01-10

徐 薇(1971-)，女(满族)，辽宁锦州人，高级会计师，研究方向：会计学。