公路路政执法中的难点与职业素质诉求浅析

林 梵，张文风

（广东交通职业技术学院人文社科部，广州510650）

公路交通事业是关系国计民生的大动脉。随着社会经济的快速发展，广东省公路交通事业得到了长足发展，通车里程持续增加。截至2013年底，广东省公路通车总里程达到20万公里，其中高速公路达到5 705公里。根据《广东省2013－2017高速公路建设计划》，至2017年底广东省高速公路通车总里程将达到8 140公里。在公路交通事业迅速发展和公路路网日益完善的同时，作为保护路产、维护路权、保障公路畅通的公路路政执法队伍面临任务也越来越艰巨，交通运输综合行政执法主管部门、社会公众和公路路政执法相对人对公路路政执法队员的素质内涵也提出了更高的诉求。

一、对公路路政执法的界定

（一）公路路政管理的内涵

公路路政管理是指路政管理机构根据国家的法律法规和规章制度，对公路进行的行政管理，目的是为了保障公路使用质量，提高公路的社会经济效益，是我国行政管理的重要组成部分。一般认为，路政管理的中心任务是保护路产、维护路权、维持正常交通秩序、保护当事人合法权益。公路路政执法人员，是指依法任职于路政管理机构，从事路政管理工作，履行路政执法职能的个人。[1]长期以来，广东省交通运输综合行政执法中存在诸多问题：一是政出多门、多头上路、多层执法；二是交通执法队伍庞杂，标志杂乱；三是多重标准，执法不公；四是执法体系各自独立，条块分割；五是交通执法难，暴力抗法现象时有发生。解决交通行政执法中客观存在的问题，是建立开放、有序、公平竞争、公开、公正的交通运输市场的客观要求，也是社会经济发展对政府部门行政执法工作的必然要求。在这样的背景下，广东省交通厅综合行政执法局于2007年7月正式挂牌，其主要目的是将全省的道路运政、公路路政、水路运政、航道行政、港口行政、交通规费征稽的六个交通行政执法门类合六为一，最终建立起精干高效、运转协调、政令畅通、权责一致的交通综合行政执法机构。

至2010年8月，广东省21个地级以上市、96个县（市、区）的交通综合行政执法机构全部挂牌成立，此举标志着广东省各级交通综合行政执法机构改革、人员编制核定、执法队伍建设等工作取得阶段性成果。结合交通运输综合行政执法改革的内涵、精神实质和发展趋势，本文所指的“路政执法人员”，是指隶属于交通运输综合行政执法主管部门，依据《中华人民共和国公路法》《路政管理规定》等相关法律法规以及规章规定行使保护路产、维护路权、保障公路畅通职能，且具有行政执法专项编制的执法人员。

（二）路政执法人员的特征

第一，任职于交通运输行政综合执法机构，拥有行政执法专项编制身份的个人，而不是组织。路政执法人员以所任职的交通运输综合行政执法机构的名义履行路政执法职能，而不能以个人的名义。

第二，路政执法人员必须获取实施路政执法的资格，依法具有路政执法职权的职责。其主要职能是依法管理和保护公路路产、维护公路路权、确保公路安全畅通，对公路使用者及其相对人采取直接产生法律效果的行政行为。

第三，路政执法人员的行政行为所引起的法律效果由所在的交通运输行政综合执法机构承担。即路政执法人员作出的具体路政执法行为，侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益，由所在的交通运输行政综合执法机构负责赔偿。

二、公路路政执法工作中的难点分析

如前文所述，公路路政执法的主要职能是依法管理和保护公路路产、维护公路路权、确保公路安全畅通。管理和保护公路路产，是指公路主管部门依法享有占有、使用和处置权的公路的有形和无形资产，主要包括公路、公路用地及其附属设施。保护公路路产主要是依法制止、查处各种损坏和破坏公路路基、路面、桥涵、交通标志、排水、安全设施、收费、通信、监控设施等有形财产以及科研成果、专利所有权等无形财产，根据损坏程度和有关法律法规规定要求当事人承担民事责任或由司法机关依法追究刑事责任；维护公路路权，是指法律赋予公路管理机构为了维护公路财产、排除各种侵犯所拥有的行政管理权和民事权益。维护公路路权包括公路两侧建筑红线的管理以及各种占用案件行政审批，禁止各种危及或可能危及公路、公路用地及设施安全的行为；确保公路安全畅通，是公路路政管理和路政执法的一项重要内容，也是实现公路社会效益和经济效益的根本保证。在实际履行职能的过程中，公路路政执法主要存在的难点主要有以下几方面。

（一）公路路产损失赔偿执行力度有限

以高速公路为例，高速公路路政与高速交警相比，执法权威性较低。交警执法主要手段是纠正违章并进行罚款，罚款数额不高但惩罚手段有威慑力，如暂扣驾照、强制驾驶员进行学习等各种连续惩罚措施。对于路政执法而言，通常只有发生损坏路产案件时，路政执法才会对违法者进行立案处理要求路产损失赔偿，无论违法者态度如何恶劣，政执法人员都要文明执法，且路政部门没有更好的连续处罚措施，只能申请法院强制执行。

（二）公路肇事损坏路产逃逸案件破案难

以高速公路为例，由于公路线长、面广、点多，路政执法在一定程度上存在管理盲区。部分肇事车辆无第三者保险，在损坏路产后还能正常行驶的情况下，部分驾驶员存在侥幸心理而没有报案，收费员在车辆驶出高速公路时没有发现异常等多种原因让肇事车辆成功逃逸。路政执法人员在查找逃逸案件时人力、物力有限，即使找到肇事车辆还需提供强有力的证据，在处理此类案件时缺乏强有力的执法手段，一般只是收取路产损失赔偿费。虽然法律规定有罚款的权力，但是执行起来程序复杂。

（三）公路两侧建筑控区管理困难重重

我国《公路法》明确规定禁止任何单位和个人在建筑红线范围以内建盖建筑物、地面构筑物，目的是为了防止公路街道化、保障行车安全和保护公路及其附属设施。在实际工作中，公路建筑控制区涉及路政、土地、城建、规划等多个部门交叉管理，互相之间缺少联系和约束，政出多门，管理难度大。公路路政管理部门在拆除违章建筑时，执法力度有限，可操作性不强，如果当事人不配合，在没有公安、土地、城建、工商、电力、规划等权威部门的协助下很难成功实施强制拆除。[2]

（四）执法“硬件”使用的挑战性

由于路政执法专业性技术要求，为了确保执法工作的顺利开展，及时、快速和安全地处理公路破坏、附属设施损坏及违章建筑等案件，需要配备进行路政巡查、排除障碍、救援抢险、勘察测量、现代化通信等信息技术设施设备。目前，路政执法队伍的信息化“硬件”建设，主要包括路政执法车辆3G视频无线传输系统、GPS定位系统、超限运输联网跟踪查询管理系统、路政执法现场视频监控系统等数字化设备设施。如何有效运用先进信息技术设备，对于部分路政执法人员而言，还存在一定的挑战性，存在不会使用、使用不当、使用有瑕疵等情况。

（五）路政执法中自由裁量权的“进退失据”，趋利执法现象损害交通综合行政执法形象

由于法律规范本身的不完备性,有行政执法就必然有自由裁量权，行政自由裁量权灵活的本性决定了其是最易被滥用的权力。客观而言，广东省公路路政执法任务日益繁重，在具体的执法过程中，由于交通执法授权过度、执法程序的不完善、传统人情关系理念的影响等原因，公路路政执法自由裁量权存在比较严重的滥用现象，执法任意性强、拖延执法和显失公正的现象比较频繁。[3]另一方面，趋利执法的现象常常损害树立交通综合行政执法形象。行政机关实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，处罚的目的也是为了教育，通过处罚，使公民、法人或其他组织引以为戒，自觉守法。《行政处罚法》规定的六种最基本的行政处罚手段，既有财产罚，也有申诫罚、行为能力罚。财产罚只是一个类别。在实际执法过程中，路政执法人员往往热衷于财产罚，其他处罚手段被不断弱化。如央视报道了河南永城一位女货车车主在“购买”了超载“罚款月票”后又被罚款、一气之下喝农药的事件。重罚轻管造成执法行为与执法目的背离，严重违背了依法执法的基本原则。

三、公路路政执法过程中的难点及其对应的职业素质诉求

（一）公路路政执法工作属性分析

作为路政管理的重要组成部分，公路路政执法同样是一项社会性和服务性的管理过程，是面向社会所有公众，具有公共组织属性的行政执法活动。第一，执法对象具有特定性。路政执法的主要对象是公路上通行的车辆，主要职责是管理和保护公路路产、维护公路路权、确保公路安全畅通，是一种全时间段、全区域、全方位的路上巡逻监督管理活动。第二，执法内容具有复杂性。由于公路具有点多、线长、面广的特点和车辆的流动性强，决定了路政案件发生的广泛性、随机性和流动性。第三，执法手段具有先进性。为及时、快速和安全地处理公路破坏、附属设施损坏及违章建筑等案件，路政执法必须具备优越先进的通讯监控手段，良好的路政巡逻车辆，各种不同吨位的精良的清障车辆和各种安全设施和各种抢险救援用品，及时准确掌握各种路况信息。第四，执法活动具有政策性。政策是法律的依据和基础，法律是政策的保障和措施，公路路政执法活动要在法律、法规或规章允许的范围内进行，必须做到执法有据，依政策办事，否则就有可能给国家、交通运输综合行政执法机构或个人产生不良的社会影响。客观而言，部分路政执法过程中难点是公路路政执法工作属性的内在因素造成的。

（二）公路路政执法过程中的难点及其对应的职业素质

从公路路政执法人员的角度出发，路政执法难主要表现在工作强度大、业务能力要求高、上升空间狭小、工作环境相对艰苦；从具体工作属性以及工作流程的角度出发，路政执法难主要表现为取证难、扣车难、处罚难；从公路路政执法体制机制环境的角度出发，路政执法难主要表现为多方利益条块分割、沟通难、组织协调难。

从交通运输综合行政执法机构改革的趋势预判，未来公路路政执法人员的身份会更加一致，即拥有执法专项编制身份的“公务员”。因此，公路路政执法过程中的难点及其对应的职业素质应该遵循公务员队伍建设的标准进行分析。以国家公务员录用为例，公务员的素质构成主要包括知识素质、能力素质、心理素质、政治素质、道德素质、身体素质和资格素质等。其中，身体素质和资格素质相对直观，而加强知识素质、能力素质、心理素质、道德素质的任务则会更加艰巨，这也是公路路政执法岗位所要求的核心素质。

对应公路路政执法过程中的难点不难看出，其职业素质诉求就是厘清对公路路政执法人员知识素质、能力素质、心理素质和道德素质中的核心要素。第一，从知识素质的角度而言，路政执法岗位要求掌握政治学知识、法学知识、行政管理学等一般知识，也要求掌握路政执法专业知识，但核心内容是路政执法所要求的法律知识。如公路肇事损坏路产逃逸案件、自由裁量权的掌控等。第二，从能力素质的角度而言，路政执法岗位要求具备较强的观察力、记忆力、理解力、分析力、逻辑思维能力，更要具备学习能力、应变能力、人际沟通能力、计划执行能力等，但核心内容是路政执法更强调学习能力。如如何更好掌握执法“硬件”使用、岗位所要求必备的新知识等。第三，从心理素质的角度而言，路政执法岗位要求具备的心理素质主要包括情绪稳定性、进取性、自信心、乐群性、主动性、责任性等，核心内容是路政执法所要求的责任性。如公路路产损失赔偿等，是否能迎难而上。第四，从道德素质的角度而言，其主要要素包括人生观、价值观、敬业精神、服务精神、廉政勤政作风等，路政执法岗位要求核心要素是敬业精神。

（三）加强公路路政执法人员素质建设的几点思考

第一，把提高路政执法人员的法律专业知识水平作为提升知识素养的首要任务。路政执法作为国家行政执法的一个重要组成部分，除具有行政执法的普遍性外，还有一定的行业特殊性，即要求从事该专业的执法人员具备一定的法律知识、公路法规知识、公路工程专业知识。根据路政执法岗位的性质和特点，路政执法人员要积极学习《公路法》《行政处罚法》《行政许可法》等等。第二，以增强学习能力为抓手，切实提升路政执法人员的能力素质。在信息化高速发展的今天，新事物、新情况和新问题层出不穷。公路路政执法人员面对的执法相对人更加复杂：市场主体多元化、行业业态多样化、执法相对人的文化素质和法律维权意识越来越强。因此，胜任公路路政执法岗位，要求路政执法人员执法依据的法律法规越来越精细化、执法手段越来越智能化、执法方式越来越人性化。客观而言，路政执法人员能否自如应对复杂的执法相对人，熟练拿捏执法依据、手段和方式，其主要对策就是树立“终身学习”的理念，以增强学习能力为抓手，“干什么，学什么，缺什么，补什么”，不断提升自己的能力素质。“勤奋好学、学以致用”，才能不断丰富公路路政执法的知识储备、及时更新路政执法的有关法律法规和政策、逐步提升公路路政执法必须掌握的现代科学文化知识，做到学以致用，用以促学，真正把学习的体会和成果及时转化为谋划工作的思路和提升工作水平的能力。[4]第三，强化路政执法人员的责任意识。在路政执法中要迎难而上，主动与公安交警、国土、环保等有关部门联系，建立齐抓共管工作网络，有效运用行政、经济和法律手段，充分发挥各部门的职能作用，积极有效维护公路权益。第四，要有甘愿奉献的敬业精神。倡导富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善的社会主义核心价值观。社会主义核心价值观立足国家、社会、个人三个维度，正确回答了我们所要确立的国家价值、社会价值和个人价值。强调敬业精神，是公路路政执法人员所处的客观环境决定的，工作环境比较艰苦、工作时间不确定、工作内容复杂繁琐，在路政执法过程中还要面对形形色色的诱惑。作为一名合格的公路路政执法人员，要甘愿奉献，不计得失，牢固树立奉公守法、执法为民、法律至上的执法理念，在执法工作中率先垂范做到自重、自省、自励、自警，牢记坚持依法行政、坚持秉公执法、坚持文明执法、坚持执法为民，带头倡导正确的道德标准和价值观念，才能说服人，感动人，教育人，鼓舞人。[5]同时，路政执法人员还要通过各种途径努力提升自己的责任意识、法治意识和综合素质，不断端正执法动机，规范执法行为，做到经济处罚与宣传教育和谐结合。

[1] 陈丽娜.关于路政管理若干问题的分析及对策[J].河北交通科技，2009(3).

[2] 张玉梅.吉林省高速公路路政管理研究[D].长春：吉林大学，2010.

[3] 陈效林.交通执法自由裁量权的规制[D].长沙：湖南师范大学，2010.

[4] 姜国宝.关于加强交通执法人员作风建设的思考[J].学理论，2010(10).

[5] 王同兰.提高交通执法人员素质之我见[J].大陆桥视野，2009(3).