浅析驻马店市小城镇建设中土地差别化供应

叶 敏

（河南省驻马店市国土资源局，河南驻马店463000）

一、土地差别化供应的内容及意义

2008年以来，国土资源部积极探索实行土地差别化管理的方法，考虑从优化计划指标体系,改进指标分解方法，落实计划奖惩措施等方面完善土地利用计划差别化管理。所谓土地差别化供应，即重点按照各地区的土地资源供应现状、规划执行情况、固定资产投资和补充耕地等因素，经综合测算，科学分解和下达计划指标。各地的发展阶段、资源禀赋不同，需要针对不同地区制定并实施有差别的土地利用和管理政策，引导土地资源实现更合理的利用。实施土地差别化管理的根本目的是保证土地资源对社会经济发展的可持续供应，针对地区发展的不同情况，协调经济增长与建设用地扩张的关系。一方面，差别化土地新政是当前土地供需矛盾下的必然选择，可以通过差别化的土地利用结构来调整经济结构，平衡区域发展；另一方面，差别化土地新政还可以促进土地的节约集约利用，确保“18亿亩耕地红线”。

二、驻马店的现状

（一）驻马店加快推进城镇化进程

驻马店辖九县一区（汝南、平舆、新蔡、上蔡、西平、遂平、确山、正阳、泌阳县和驿城区）及工业集聚区、装备产业集聚区2个特设区，190个乡、镇、街道办事处，面积1.5万平方公里。驻马店的城镇化建设始终坚持以新型城镇化为引领，加强规划、建设与管理，2012年年底全市城镇化率达33.4%，较上年提高1.9个百分点。按照“一中心五组团”和建设山水园林、生态宜居城市的要求，认真做好各项规划修编。中心城区实施了一批基础设施项目，完成投资33.9亿元，增长78.4%，建成区面积接近70平方公里。新型农村社区建设稳步推进，全市新开工建设新型农村社区51个，其中万人社区1个，5000人社区30个。积极创新投融资、土地利用、人力资源保障机制，土地整治、集约节约用地水平不断提高，建设用地需求得到较好保障。

（二）驻马店市固定资产投资现状

随着驻马店城镇化的快速发展，固定资产投资也快速增长，由此带来的供地压力也越来越大。2012年全社会固定资产投资895.15亿元，比上年增长21.7%。其中，固定资产投资（不含农户）817.58亿元，增长23.4%。各行业固定资产投资完成情况：农林牧渔业投资额305 653万元，增长11.2%；工业投资额4 362 062万元，增长33.9%；租赁和商务服务业投资额107577万元，增长726.9%；科学研究和技术服务业投资额26136万元，增长187.5%；房地产业投资额2309499万元，增长8.5%。2012年房地产开发投资168.23亿元，比上年增长16.2%。其中，住宅投资143.02亿元，增长12.8%。房屋施工面积1 616.9万平方米，增长6.3%。全年固定资产投资在建项目1503个，其中亿元以上项目383个。

（三）驻马店市土地供应现状

驻马店市国土部门认真落实重点项目用地联审报批工作机制，对重点项目用地提前介入，主动服务，为各类省市重点项目开辟“绿色通道”，落实“专人、定责、限时、从速”工作要求，有效地提高了服务质量和审批效率。一是2012年在省下达全市用地计划指标不足5 000亩的情况下，通过积极争取，全市上报审批各类项目建设用地超过4万亩。二是针对城市建设过程中出现的政策瓶颈问题，研究出台多项基础政策，修订完成了《驻马店市征地青苗及地上附着物补偿标准》《驻马店市征地区片综合地价》，出台了《关于加强中心城区拆迁失地群众安置办法》，从而使城市建设遇到的问题有了解决的办法和依据，助推了城市项目建设。三是深入推进土地资本运营，不断扩大土地招拍挂出让和有偿使用范围，全年供应土地1.63万亩，出让土地面积1.18万亩，出让合同价款46.01亿元。其中市本级出让土地85宗，总面积5 926亩，应收土地出让价款16.9亿元，为全市经济增长和城市建设提供了有力支撑。

三、驻马店市新型城镇化建设中存在的问题

虽然2012年全市城镇化率超过33.4%，但仍低于全省8.8个百分点，低于全国19.7个百分点，与全省相比还有一定差距。在县城和小城镇建设中确实还存在不少的现实困难和问题。

（一）城镇规划相对滞后，管控作用未能发挥

一是九县一区中心城区的新一轮城市总体规划（2010-2030）修编工作已完成了报批或汇报稿，乡级详细规划正在进行编制。同时，不管过去还是现在，控制性详规的编制覆盖率很低，这样就不可避免地影响到项目修建性详规编制的科学性，也对规划的严格执行留了隐患。二是乡镇建设规划的编制仍是一个薄弱环节。尤其是2012年4月省住建厅颁布《新型农村社区建设实施办法》后，而有的乡镇规划都必须进行调整或重新编制。三是小城镇建设规划管制力度不够。规划执行不力，有很大的随意性。存在上述问题的主要原因是领导重视不够，对小城镇的整体建设规划没有摆上应有的位置。与此相连，也就不可避免地存在着规划编制经费投入不足和规划管理队伍薄弱等问题。据统计，目前我市现有在编规划管理人员仅有130余人，有三分之一为非相关专业，其中约80人集中在市级的四个管理部门，九个县平均只有6人。而且多数县没有独立的规划管理部门。在乡镇这个层面，“村镇建设发展中心”基本没有规划管理专业人才，很难切实履行规划管理职能。

（二）城镇化建设用地供求矛盾比较突出，保障压力大

据了解，按照县城和小城镇的发展规划，到2020年，各县城和小城镇的规模至少还要扩大1/3，县城每年将增加两平方公里。根据近年用地需求情况看，预计全市“十二五”期间每年用地需求大致在4-5万亩之间，而省里每年分配的新增建设用地指标不足5000亩，即使积极争取每年最多可达一万多亩，用地缺口很大。从这次调研情况看，各县普遍反映用地紧缺，由于没有用地指标，各县区只能靠内涵挖潜来解决项目用地。与此同时，各县城和小城镇又普遍存在土地利用率不高的问题，如县城立体空间利用不足，城中村、棚户区大量存在，城市的平均容积率偏低；城镇用地规模、结构布局和功能定位不合理。城镇建设用地指标紧缺与相当一部分存量土地长期闲置或低效利用的现象同时存在，形成巨大反差。

（三）城镇建设监管不力，低效利用土地现象严重

近年来实施土地整理，土地开发，建设用地复垦，虽然耕地面积增加了，但小城镇低效利用土地的现象还很严重。一是旧镇区已经成为集镇土地低效利用的主要方面。旧镇区内存在大量一户一宅和低层建筑，房屋破旧不堪，长期空置，土地容积率极低，但要真正改造难度很大。二是农村居民居住面积增加。居民点布局散乱，影响村容村貌。农民居民点的传统模式决定了居民点的分散布局零乱，占用土地面积大。

四、驻马店市新型城镇化体系建设的目标

到2015年，全市城镇化率达到40%，年均提高2个百分点左右。中心城市建成区面积接近100平方公里，常住人口接近100万人；驻马店新区规划建设初见成效；“一中心五组团”向心发展的格局基本形成；县城建成区面积、常住人口每年分别新增两平方公里和两万人，西平、上蔡、平舆、泌阳、汝南建成区面积达到25平方公里以上，人口20万以上，其他县城建成区面积达到20平方公里以上，人口18万以上；重点乡镇建设加速推进，公共服务设施建设向农村延伸，全市建制镇建成区面积达到100平方公里以上；新型农村社区建设加快推进，聚集人口100万以上，战略基点地位更加突出，新型城镇化引领带动作用取得明显成效。

到2020年，全市城镇化率达到50%以上。中心城市建成区面积达到150平方公里，人口接近150万；各县建成区面积达到30平方公里，人口25万以上；各建制镇建成区面积超过200平方公里；新型农村社区集聚人口超过200万人；城乡规划建设管理水平明显提升，基础设施和公共服务设施更加完善，城镇面貌显著改变，综合承载能力明显增强；具有驻马店鲜明特色的新型城镇体系基本建成。

五、加快城镇化建设中差别化供地的意见和建议

抓好中原经济区建设先行先试政策机遇，推进土地管理制度改革，坚持“有保有压、区别对待”的差别化供地政策，优先保障市、县重点项目、城市基础设施、公用事业用地，确保年度计划指标高效、合理使用，促进经济结构调整和新型城镇化建设。以保护耕地、保障发展、提高土地利用效率为根本，深化土地管理制度改革，多策并举，破解土地制约难题。

（一）强化规划龙头地位，引领新型城镇化建设

坚持城市建设、规划先行原则。城镇建设必须以科学合理的规划指导建设、引领建设。克服发展模式上的简单化和粗放型。

1.加快形成完整的规划体系。一是确立新的城镇规划理念。要立足当前、着眼长远，突出规划的前瞻性，确立持续发展的理念；要围绕优化空间发展布局、综合利用土地资源和推动经济社会协调发展，确立统筹兼顾的理念；要充分考虑人与自然、生态环境的和谐、历史文化与现代文明的融合，确立和谐发展的理念；要在注重学习借鉴的同时，广泛听取社会各界的意见，确立广开言路的理念；要解放思想、转变观念，确立改革创新的理念。二是进一步优化顶层设计。着眼构建覆盖城乡的新型城镇化体系，按照未来新型城镇化发展的总体走向和现实需要，突出顶层设计，着眼推动可持续发展，科学制定和完善新型城镇化总体发展规划，明晰中心城市、县城、小城镇和新型农村社区建设定位和发展目标，引领新型城镇化高品位、高层次发展。三是认真做好各项规划修编。其一，按照省委、省政府推动城镇化进程工作部署，坚持把中心城区建设成为区域性中心城市，编制185平方公里的驻马店市城市总体规划大纲。把新区规划为城乡统筹、三次产业协调发展，经济、人居、生态互补的复合型功能区域。在空间布局上，主要按照与城市总体规划、土地利用总体规划“三规合一”的要求，规划了综合服务功能区（含商务中心区）、行政教育科研区、生态旅游区、生态居住区、高效设施农业示范区等功能区。其二，根据总规修编的实际，启动多项专项规划的编制。编制驻马店职教园区整体发展规划、中心城区燃气专项规划、中心城区污泥处理处置专项规划、中心城区环卫设施专项规划。其三，加大市中心城区控制性详细规划的编制力度，使中心城区详细性规划的覆盖率达到93%；其四，根据当地特色，编制乡镇的总体规划、县（区）域村镇体系规划和行政村建设规划。例如编制确山县竹沟镇、汝南县汝宁镇、遂平县嵖岈山镇历史文化名镇保护规划。

2.注重城镇规划的质量。一是注重长远。对城镇布局的规划，对城镇路网、园林绿化、公共服务设施等规划要着眼适应经济社会快速发展的需要，既要照顾眼前，更要立足长远，坚持高起点规划，确保今后30年甚至更长的时期不落后。二是体现特色。以“深化中心城区规划、完善城镇总体规划、加快新型农村社区规划”的总体思路，按照“一中心五组团”和建设山水园林、生态宜居城市的要求，认真做好规划。三是打造亮点。在全面提升规划标准的同时，应重视城市标志性地带、标志性景观、标志性建筑的规划，努力打造城市建设的亮点。

3.着力抓好土地利用总体规划与数据库建设，为特色小城镇发展拓展用地空间。按照“更新基数、增量不变、结构调整、优化布局”的总体要求，围绕市委、市政府经济发展思路，把规划调整重点放在了“一中心五组团”规划建设方面，采取区位调整、指标挖潜和拓展城市周边用地空间等措施，使土地利用总体规划成果与地籍二调数据对接，建立规划数据库及规划成果备案。

4.加大规划的执行力度。一是建立完善规划管理机制。严格落实《规划法》，结合实际，制定具有可操作性的制度规定。建立完善“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法”的管理机制，维护规划的严肃性，下大力解决规划变更随意性大的问题。二是加大对规划执行的监管力度。坚持严格执法，进一步加大对违规问题的查处力度，对违章建筑要坚决予以拆除，对规划区域内居民随意建房、突击性栽植林木等现象坚决予以制止。建议充分发挥规划委员会的作用，加强规划执行工作的协调；整合规划、住建、国土、环保等部门的力量，成立综合执法局，推行集中执法、网格化管理，提高规划监管的综合性和有效性。

（二）严把项目审核审批关

政府要充分利用土地、财政、金融等多种杠杆引导和激励用地行为，通过政策创新，促进全市土地利用发展方式的转变。研究制订节约集约用地政策。严格执行国土资源部和省厅发布的各类建设项目用地控制指标，严格审查和核减项目申请用地规模，依据法律法规，结合实际，以政府名义下发关于节约集约用地的有关规定，开展土地节约集约利用等课题调查研究，合理确定出让用地规模，防止以项目为名圈占屯积土地现象发生。严格控制“两高一资”（高耗能、高污染、资源性产品企业）、产能过剩和重复建设的项目，支持科技创新、节能环保、战略性新兴产业和重大基础设施建设。

（三）节约集约用地，有序推进工业园区建设

一是优化结构布局。坚持“布局集中、产业集聚、用地集约”的原则发展工业园区，防止无序发展，盲目圈地现象。对全市12个产业集聚区根据产业特点进行分类，形成产业结构与土地资源的合理配置。园区要上档升级，对项目吸附力不强、基础条件差、产业特色不鲜明的园区该撤的撤、该并的并。二是鼓励工业用地提高容积率。鼓励园区规划建设多层标准厂房，以开发区、工业园区和产业集聚区为重点，落实鼓励政策，积极推进标准厂房的建设和使用，对适合使用标准厂房的项目，不许单独供地。三是发挥示范带动作用。按照土地供应向园区集中的原则，工业项目一般不得在园区外规划和供应土地；提高园区项目准入门槛，严格控制“三率”，综合利用配套设施；总结推广驿城区等地发展工业园区的经验，提高园区土地的综合利用效率；要建立有序的退出机制，在土地出让合同上约定土地用途和投入、产出指标，一旦违约要进行清理。

（四）加大土地综合整治，挖潜存量建设用地

一是加大城区内改造。重点加大对破产倒闭企业占地和城中村、棚户区、旧城区等低效使用土地的盘活挖潜力度，提高土地利用效率。二是加强领导。农村土地综合整治是一项系统性、全局性工作。涉及到农业和工作诸多领域。要进一步建立健全政府主导，国土部门搭建平台，相关部门各司其职协调联动的工作机制。三是多元筹资。增加财政资金投入，提高农民住房拆迁补偿标准。鼓励农民自筹资金，积极探索金融、工商、民营资金投入农村土地综合整治和新农村建设的模式和途径，引导社会资本通过市场化运作参与农村土地综合整治项目建设。四是国土部门统筹协调县级政府组织做好各类规划的衔接工作，杜绝重建设、轻拆旧，重城镇、轻农村，单一解决城镇建设用地供需矛盾现象。五是完善工作机制。实行“一张图”管理，加快进行项目区数据库建设，建立完善农村土地综合整治项目在线备案制度，实现拆旧区、安置区、建新区信息的统一管理，应向社会公示，接受社会监督。六是推进农村宅基地综合整治。根据各乡镇现有基础设施、自然环境、人口数量等现实因素，在市域东部的汝南、平舆、新蔡、正阳等平原县原则上一个行政村整合为一个建新区，在乡（镇）政府所在地建设中心集镇，在市域西部的泌阳、确山、遂平等山区、丘陵县域，根据实际情况确定建新区。

（五）扎实开展人地挂钩试点工作

人地挂钩工作有效缓解建设用地供需突出矛盾，引导城乡用地结构调整和布局优化，推进土地集约节约利用，促进城乡协调发展。政府应成立人地挂钩工作领导小组，制定人地挂钩工作实施意见、人地挂钩资金管理和节余指标使用交易管理办法，确定人地挂钩试点县，形成“政府主导、乡村实施，国土搭台、部门联动，项目融资、基金收购，一村一策、市场运作”的模式。根据各乡镇现有基础设施、自然环境、人口数量等现实因素，因地置宜地推进人地挂钩工作有序开展。已验收的建设用地指标，可以在土地交易平台进行交易，所得资金又可用来支持新农村社区建设。建立土地综合整治节余建设用地指标有偿使用制度。推进土地交易和土地流转，建立城乡统一的土地交易市场和市、县、乡、村四级土地流转服务体系。