商业银行优先股治理作用探讨

■徐金喜

自2013年11月份国务院 《关于优先股试点的指导意见》以来，证监会、银监会又后续发布了《优先股试点管理办法》（下文简称 《试点办法》）、《商业银行发行优先股补充一级资本指导意见》（下文简称《意见》），商业银行发行优先股已无政策障碍。但现有对商业银行优先股发行的研究多从增加资本角度出发，优先股在银行治理中的作用并未受到充分重视。

一、商业银行优先股发行要求与作用

（一）《意见》对商业银行优先股发行的针对性要求

根据《试点办法》对上市公司和非上市公司发行优先股关于独立性、内控制度健全、资金要求、不得发行情形等方面的要求以及《商业银行资本管理办法（试行）》（下文简称《资本办法》），《意见》对商业银行优先股发行提出了若干要求，体现了商业银行发行优先股的特殊性。

首先，资本充足率的要求。从已上市银行2013年报看，华夏银行的核心一级资本充足率和资本充足率分别为8.03%和9.88%，均为最低，建设银行则分别为10.75%和13.34%，均为最高。应当说，根据《资本办法》的要求，上市银行除华夏银行和平安银行资本充足率难以满足发行条件外，其他各家银行均可以申请发行优先股。但一些充足率不达标的银行如城市商业银行等，虽然更为缺乏资本，但资本充足率却难以满足发行要求。

其次，优先股股息派发要求。“相对于一般上市公司优先股股东足额派发股息的差额部分应当累积到下一会计年度”的要求来说，商业银行有权取消优先股股息支付并且未足额发放部分并不累积，仅要求商业银行“应在付息日前至少十个工作日通知投资者”。这种规定一方面缺乏对商业银行在什么情况下可以“有权取消”的界定；另一方面过度的自由裁量虽有利于保证银行资本稳定，但可能造成对投资者收益权的保护不足。

最后，回售条款要求。《意见》要求“商业银行不得发行附有回售条款的优先股”，并规定“行使赎回权，应遵守《资本办法》的相关规定”，以及“商业银行发行包含强制转换为普通股条款的优先股，应采取非公开方式发行”的要求。

（二）商业银行优先股发行的意图

一直以来，我国商业银行资本充足率主要由核心资本充足率构成，按照《资本办法》的计算，资本的主要部分是核心一级资本。此次通过 《意见》“规范商业银行优先股发行”，补充商业银行一级资本，可以为银行开辟新的融资渠道，提高银行股估值。

商业银行优先股的发行除为商业银行提供新的融资渠道外，对其资本结构的调整可以说是更加重要的意图。这有利于减轻当前银行资本结构中以实收资本（普通股）以及资本公积为主的现象，拓宽其他（一级）资本的补充渠道，更好地发挥核心一级资本增强银行体系稳健性的作用。这也是借鉴国际金融市场上资本工具的发行经验，结合自身发展的现实特点，对资本工具创新的积极探索。

但是，本文认为，固然优先股发行可以实现为银行提供新的融资渠道以及改善银行资本结构的意图，但更重要的意义还在于如何通过优先股发行实现《意见》所提的“保护利益相关方的合法权益”，如果按照巴塞尔银行监管委员会的《加强银行公司治理的原则》（2010），此处的“利益相关方”则应做广义理解，这就需要优先股股东通过在银行治理中发挥积极作用，以更好地保护利益相关方的权益。

二、积极发挥优先股的治理功能

（一）限制风险承担

按照当前我国优先股发行的一般规定以及商业银行优先股发行的要求，商业银行尤其是上市银行的优先股股息采取约定股息率，但在有可分配利润的情况下不是必须要向优先股股东分配股息，也不存在同普通股股东一起参与剩余利润分配的情形。这实际上意味着，一方面，优先股股东需要银行承担一定程度的风险，如此才能获得银行通过承担风险所创造的相应利润；另一方面，优先股股东又并不希望银行过度承担风险，因为限于不能同普通股股东一起参与剩余利润分配的条款，优先股股东无法参与由此可能得到的高利润的分配。而且，考虑到我国对优先股合格投资者的规定，包括商业银行、基金管理公司、证券公司、企业法人、QFII、RQFII等，可以说均为具有相当知识、经验和能力的投资主体，其对商业银行的风险具有一定的认识，从而能够通过与银行管理层对话等机制限制银行过度承担风险，更好地保护自身的利益。

（二）发挥监督和建议职能

虽然，机构投资者作为普通股东或次级债券持有者也可以在一定程度上发挥监督作用，但效果可能并不尽如人意。原因在于，一方面普通股机构投资者和银行的控股股东或大股东存在利益上的一致性，对于一些侵害中小股东利益与公司利益以及过度承担风险的行为可能视而不见甚至成为同谋，无法达到有效监管的目的；另一方面，次级债券机构投资者以获取固定利息收入为目的，对于银行的经营风险非常重视，但对于创新发展与风险可能认识不足，忽视银行发展中存在的问题，监督动力不足。

在优先股股东多数为机构投资者的情况下，可以适当发挥其对银行经营管理的监督和建议作用。机构投资者数量较少且相互间联系较一般投资者为多，在发现商业银行的经营管理存在问题时，可以通过相互沟通，达成较为一致的意见，从而形成对银行管理层的较大压力，促进问题的及时解决。甚至，优先股股东可以选举代表人参与银行董事会和监事会会议，列席旁听，及时发现问题，促成主要优先股股东和银行管理层的沟通协调。

（三）促使银行善尽社会责任

虽然当前对银行履行社会责任与经济效益间关系的研究结论还存在一定分歧，但对于企业应当承担一定社会责任的认识还是较为一致的。商业银行作为一种特殊的企业，更需要善尽其社会责任。普通股东，准确地说应该是掌握公司控制权的股东或大股东，出于社会责任成本对公司利润影响的考虑，缺乏足够的积极主动性去承担社会责任；债券投资者则更关注银行承担的风险而非如何履行社会责任。

优先股股东作为固定股息率的索取者，其收益正常不会受到银行积极承担社会责任成本的影响，而且其优先股价格还有可能因为银行积极承担社会责任从而声誉提高而上升。因此，优先股股东应该会有足够的积极主动性促使银行管理层在经营活动中善尽社会责任，保护相关方的利益。而且，优先股股东来自于多个社会层面，可以为银行积极承担社会责任提供更具针对性的建议。当然，优先股机构投资者与银行管理层之间较为密切的联系也是确保社会责任建议得到重视的必要条件之一。

（四）用脚投票的市场约束

良好的公司治理既能够保证股息的正常分配，又能够促进价格的提升，优先股股东自然希望能够更多地参与，健全与完善公司的治理机制。但是，如果公司出现控股股东的控制或者是高管层的内部控制，无法实现良好的公司治理，优先股股东也缺乏适当的参与机会，那么这将引发优先股市场的“用脚投票”行为，致使价格下降，从而产生对银行管理层改善经营和治理的压力，依赖外部市场的价格进行市场约束，促使银行完善治理机制，提升经营管理效率。

此外，由于《试点办法》和《意见》对发行主体条件及程序等进行了一般规定和特殊规定（还包括对非上市公司发行的规定），这意味着如果发行公司的内部控制、治理机制、经营管理存在缺陷和不足，将无法得到发行核准。这实际是通过发行要求在公司治理以及经营管理方面对公司融资资格进行约束。

三、优先股发挥治理功能仍存在的不足

当前，由于优先股的发行刚刚进入起步阶段，且对优先股的认识主要认为：对发行方是筹集永久资本且不降低持股比例的融资工具，对投资者而言是风险较普通股为低股息收入却高于债券的投资工具。在对优先股股东作为公司的利益相关方，发挥改善公司治理的作用方面，普遍存在认识不足的现象。因此，目前优先股治理作用的发挥还存在以下不足。

（一）缺乏具体参与治理的机制

虽然优先股理应可以在投融资工具之外进一步发挥治理作用，但由于认识不足，对优先股股东如何参与治理缺乏机制上的准备。

首先，《试点办法》虽然规定优先股股东可以参加股东大会，并对注册资本变化、合并与分立等相关事项具有表决权，也有权查阅董监事会议决议等。但相关规定仅是从优先股权力与利益角度出发的，对是否可以允许优先股股东代表列席董事会、监事会甚至成为非执行董事、外部监事缺乏相关规定，对优先股股东在商业银行风险管理及经营管理中发现的问题也没有建立反馈或对话制度，缺乏优先股股东及其代表参与银行治理的具体途径及相应机制。

（二）注重股息而非银行整体价值

虽然优先股股东能够在治理中发挥更重要的功能，但这并不意味着优先股股东有较强烈的意愿采取相应的做法。因为在不少投资者看来，优先股是一种风险有限、股息有保障的投资工具，股东以获得必要的股息为收益目标。而且相应的发行规则已经赋予了优先股股东参加股东大会，并对公司章程中涉及优先股条款的变更、优先股发行等具有相应的表决权。因此，多数优先股股东在无法进一步与普通股股东一起参与剩余利润分配的情况下，缺乏参与公司治理、监督等的积极主动性，满足于既定股息的获取。更何况，在公司治理、履行社会责任与银行价值（效益）之间的关系还缺乏非常明确认识的前提下，优先股股东可能更愿意搭便车，而不是积极投入。

（三）缺乏有效的市场作用途径

在优先股股东具有参与治理与监督的积极主动性的前提下，如果仍然没有较有效的途径或机制发挥其作用，投资者将在市场上出售优先股，从而优先股价格下降，形成对银行经营管理的压力。但这种退出行为是否会导致银行管理层迫于压力而做出改变，则需要优先股的市场价格能够有效反映出银行治理中存在的问题。

当前我国对优先股交易场所的规定是在证券交易所上市（转让）或在全国中小企业股份转让系统转让（非上市公众公司非公开发行，但转让范围仅限合格机构投资者），并按照银监会《关于商业银行资本构成信息披露的监管要求》的相关规定，公开披露优先股的相关信息。但仅仅依靠建立之初的优先股市场以及相关交易与信息披露的规则，很难使优先股价格的变动较准确地反映银行治理存在的问题，并给予银行管理层变革的压力。

四、进一步发挥优先股治理作用的建议

这里所说的是指在涉及优先股自身事务之外的其他公司事务上的发挥作用的建议。

（一）强化优先股股东参与治理的途径

一方面，固定优先股股东参与董监事会会议的程序。由于优先股股东即使是非上市发行，人数也不在少数。所以，对董监事会会议的参与也应以股东代表或者持股量较多的股东为宜。这些代表在董监事会会议上对公司的重大事项没有表决权，但可以按照相关程序对风险管理、委员会工作、董事会与委员会成员提名、监事会与委员会成员提名与工作等进行建议、质询等，形成有形的压力。

更进一步，可以考虑优先股股东在董事会或监事会中占据1～2名的名额，并具有正常的投票表决权。相较于仅仅参与而言，这种少量表决权的方式会对董监事会议的决议以及经营管理的重要事项形成更有效的监督，甚至可能改变一些存在问题的决策建议，或者即使无法改变最终决议，但留在会议记录上的说明也会影响董监事会议的表决。

（二）推行利益相关者治理的理念

当前，公司经营中对利益相关者的关注甚至参与治理尤其是在银行业中已经成为广泛得到认可的共识。在优先股股东中推行利益相关者治理理念，促使优先股股东在关注自身利益保护之外，利用其介于股权、债权之间的权力与收益的性质，关注银行与各利益相关方的关系，利用参与银行治理的机会，评议利益相关者保护与支持的现状，提出针对性的对话或治理措施。

当然，优先股股东接受利益相关者治理的理念，并采取切实措施推行利益相关者治理的行动，还需要加强对优先股股东的教育，使其认识利益相关者利益保护与治理对银行长期发展与价值的影响，才能更好地激发优先股参与治理的积极与主动性。

（三）严格监管交易和信息披露

优先股参与治理的最后手段是通过市场的退出机制对银行决策层施加压力，迫使股东会议、董事会、监事会采取切实措施以改变治理中存在的问题。而银行相关机构之所以不得不采取行动，是因为有效的市场会把价格下降归结于银行治理或经营管理存在问题。

因此，要想使这种从优先股股东退出到银行采取措施的传导机制发挥作用，必须要有一个规范运作的交易市场（证券交易所市场或者代办股份转让系统），价格能够反映优先股股东对银行问题的看法以及采取的买卖行为。为此，对交易市场严格监管，减少以至杜绝不当干预以及违法违规行为的发生。

另外，为能够让优先股股东对银行所存在的问题有准确的认识，详尽、及时地信息披露是非常必要的。尽管《试点办法》以及《意见》已经对相关的信息披露进行了规定，但对违反信息披露规定的责任及处罚还需要更加细节、更为详尽的措施。

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