税务登记管理方面税收风险问题研究

◎文/王春生 董凌霄

税务登记管理方面税收风险问题研究

◎文/王春生 董凌霄

纳税人户籍管理，是整个税收征管工作的起点，也会一直延续到征管工作的终点。户籍管理的税收执法风险存在于设立登记、变更登记、非正常认定、注销登记等多个环节，需要多部门联动，从制度建设、信息共享、软件设置等多方面予以解决。

税务登记；户籍管理；税收风险；执法风险

一、税收征管过程中存在户籍管理的税收执法风险的环节

（一）设立登记环节风险重重

设立登记是纳税人户籍管理的起点，纳税人的基本信息都是在这个环节中采集的。如果在设立登记环节出现征管漏洞，那么此后的税收征管工作就很难开展。事实上，设立登记环节的税收执法风险与后续征管工作中的各种风险是休戚相关的。目前，设立登记环节存在着众多风险隐患：

第一，工商登记改革降低了市场主体准入门槛，给税收征管带来了很大难题。自2014年3月1日起，国务院启动工商登记制度改革。对于注册资本和住所登记的“松绑”，促使新设税务登记户数急剧飙升。以武清区为例，2014年1月至4月份，新设立税务登记2700户，而2013年同期仅有1404户，增幅高达92.31%。与此同时，十二届人大常委会审议通过了对 《税收征管法》的修改，取消了对办理税务登记的核准程序，要求税务登记证即时办结。两项政策彻底打开了设立登记环节的门户，使得税务登记信息的真实性无从保证。两项改革之后，据不完全统计，天津市武清区失联企业户数上升至少10个百分点，有的乡镇失联户数已高达30%。

第二，行政许可中心联合办证使得办证环节和后续管理严重脱节。从政策层面，税务登记环节风险重重，而在管理方式上，税务登记环节也让税务机关倍感无奈。目前，天津市国税局、地税局在行政许可中心实行联合办证，各基层税务所根本无法在办证环节接触到企业，在后续管理时发现从行政许可中心获取的登记信息问题百出。例如：法人代表身份不实、电话号码错误或虚假、生产经营地址虚假等等，造成税务机关根本无法与纳税人取得联系。新设立企业从办证一开始就沦为无从管理的“问题户”。

第三，没有法人约谈制度，让税务机关背负重大风险隐患。办理税务登记的环节中没有约谈法人的制度，对外籍人员身份证照没有鉴定能力，造成税收征管隐患重重。即时办结税务登记证的规定，使得税务机关对法人代表的实际身份无法掌握。在办理税务登记的过程中经常有纳税人发现自己的身份证信息被另外一户已转为“非正常”的企业占用。纳税人随即对我们税务登记环节的信息审核工作提出质疑。对于这样的案件，税务机关十分被动。尽管目前在税务登记办理环节已经有设备可以鉴别二代居民身份证真伪，但是不容否认，目前社会上存在大量虚假身份证照，即使可以查验身份证信息，也无法确认申请办理税务登记证是法人代表本人的意图。加之，外籍人员的护照、港澳台通行证等证照依然不在可查验的范围之内。一旦发生上述情况，税务机关百口莫辩。

（二）变更税务登记环节政策缺失

变更税务登记环节并不是税收征管中关注度高的环节，一般来说，变更税务登记不会引发严重的征管问题，但是随着经济环境和社会环境的变化，变更税务登记环节亟待健全的政策来保障。

第一，变更税务登记环节至今没有国、地税的联合办理细则。国家税务总局早在2004年就出台了国税发[2004]57号文，明确了国家税务局和地方税务局联合办理税务登记证的规定。其中，第二条第二款明确规定 “纳税人税务登记内容发生变更的，应当向发证税务机关申报办理变更登记，经审核后由发证税务机关办理变更登记手续，并将信息传递到另一家税务机关。”而目前征管的现状是：从信息技术角度，除税务登记证上载明的项目外，国、地税信息不能交互。即使是税务登记证上载明的项目，也经常因为系统原因无法传递。从制度保障角度，目前天津市国家税务局和地方税务局始终没有就信息传递问题出台细则文件。例如，受理后信息由哪个部门传递、如何传递、系统信息无法交互的问题如何解决、如何界定纳税人变更税务登记超期的标准等等。在实际工作中，经常会遇到纳税人在地税办理了税务登记变更后，由于国税部门没有获得交互信息，就对纳税人以超期为由进行处罚。在这种情况下，如果纳税人对处罚内容申请行政复议，那么国、地税双方需要承担相应责任的机率非常之大。

第二，工商部门对投资人股权转让取消审批，相应的税务登记信息变更监管出现漏洞。在工商登记制度改革前，税务部门出具的“股权变更税源监控登记表”是工商登记变更的必要件之一。工商部门对投资人股权转让的审批取消后，税务机关就很难及时掌握股权变更的信息了。如何更好的采集投资人股权的相应信息，是工商登记改革后摆在税务机关面前的又一大难题。

（三）非正常税务登记管理环节存在种种障碍，让管理员面对管理风险却无从着手

目前实际工作中认定非正常户的流程存在很多系统设置问题。考核制度对非正常认定的工作也存在着认识上的误区。目前发现的问题主要有以下几种情况：

第一，委托代征个体户连续三个月未申报后无法即时认定为“非正常”户。系统内被设定为委托代征的个体工商户，在连续出现未申报后，需要由“委托代征”状态转为“正常”状态，在正常状态下再连续两个月不进行申报才能转为非正常。这种系统设置的形式无形中将未申报期限延长。

第二，非正常认定过程中出现特殊情况时无法对系统进行修正。一般情况下，除委托代征户外，纳税人连续两个月不申报，系统会自动生成非正常任务。如果此时管理员因操作失误，或者遇特殊情况未及时按照非正常认定的流程进行操作，那么系统就不再生成非正常任务，对该纳税人就再也无法进行非正常认定。

第三，考核制度催生执法风险。目前，有三个月内“登记”状态企业必须补录信息转为“正常”的考核标准。但是因为登记环节存在的问题，管理员经常无法联系到企业，在信息不明的情况下，系统数据根本无法补录，此时管理员平台会出现诸如房屋信息未补录预警、土地信息未补录预警、未认定税种预警等等。加之后续有预警任务逾期的考核指标，导致部分管理员将这些信息随便填写以应付考核，从而产生税收风险。

申报率是市地税局对各地税分局征管质量考核的另一个重要指标。由于上述登记信息失真、纳税人失联等问题存在，加之每位管理员都要负责数百户纳税人，催报催缴根本无从保证。在严格的考核制度下，促使某些管理员不惜铤而走险，想出为不申报的纳税人办理虚假零申报、删除相应税种等等应对办法。尽管在实际工作中我们一直强调按照相应的税务法律法规开展工作，但是不完善的考核制度却在给管理员不断施压，让正常的工作变得越来越不正常。本来对申报率的考核是为了提高征管质量，但是却在征收管理环节形成了更大的隐患。对于不按规定办理税务登记的纳税人，税收征管有一整套完整的处理流程，从不申报到催报催缴，再到下达处罚决定书，甚至此后有可能出现的税收保全、强制执行，是缺一不可的。将考核制度终止于纳税人不申报显然不够完善，等于没有给予管理员后续工作足够的认可。

（四）注销税务登记环节明显存在政策漏洞和系统漏洞

注销是整个户籍管理的终点，这个环节是对税收征管工作确认终止的关键步骤。一般来说，注销环节应该是户籍管理中风险点最多的地方。管理员的疏忽造成税款没有彻底清查、税务登记证没有收回、发票缴销不彻底等等，这些问题都是税收执法过程中常见的风险。但是上述问题仅仅是由于个人工作不到位等原因造成的，归根结底是要靠管理员个人的业务素质和职业道德素质来保障，不属于征管制度的漏洞，不在本文分析的问题中累述。下面仅就制度层面进行分析：

第一，在实际工作中发现，如果对一户委托代征纳税人先办理了税务登记注销，而后再从委托代征清单中删除，那么系统会默认该户恢复为“正常”状态。这一情况一直没有明确提醒各地税局，而我们也仅仅是在工作中偶然发现。这一系统漏洞是税务登记注销环节的重大风险隐患。

第二，部分纳税人拥有房产土地，但在办理注销时并未对房产土地进行实际处理。企业在注销完毕后，很可能会经过很长一段时间才对房产土地进行处理，在办理相关过户手续时，如果对企业征收相关税款则征管系统中企业已是注销状态，无法征收。并且此时企业经过注销环节后已不具备法人主体资格，再以企业名义缴纳税款也不尽合理。

二、税务登记管理中防范执法风险的建议

（一）建立健全法律、法规制度，堵塞征管漏洞，避免征管风险

首先，建议取消三个月内“登记”状态企业必须转为“正常”的考核标准。纳税人注册后不经营、信息不实、无法联系等情况，是在现行制度下普遍存在的现象，在确定考核标准时必须考虑基层的可操作性，及时随制度改革而变化。对于信息不实、不按规定纳税申报的现象可以通过新设税务登记环节进行宣传教育、发放告知书等手段确保纳税人在领取税务登记证时即明确知道自己相应责任和义务。而税务机关可以要求纳税人在告知书上签字以明确相关法律责任。与此同时，应该建立限期约谈机制。法人代表可以委托人员办理税务登记证，但是作为企业的主要相关责任人，应该在税务登记证办理后一定时期内与税务人员见面，一方面使税务机关能够审核税务登记信息的真伪，另一方面也可以借约谈机会向公司责任人宣传应履行的纳税义务。如果公司法人代表或者相关责任人及时到税务机关报到，那么“登记”状态的企业自然可以补录信息并转为“正常”。

其次，建议完善对申报率、非正常增长率的考核，让非正常认定工作回归到正常轨道上。《中华人民共和国税收征管法》第二十五条明确规定 “纳税人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳税申报”，从第二十五条可以清楚看出，不按规定办理纳税申报的法律责任人是纳税人，而不是税收管理员。从法律层面讲申报率的考核是与《征管法》相背离的，从实际操作层面讲申报率是管理员无法确保的。如果纳税人没有真实有效的联系方式又不按规定履行该纳税义务，则应该按法定时间和法定程序认定为非正常户。加强非正常认定工作，将税务信用建设尽快纳入到社会征信体系中，有效震慑纳税人提供虚假信息、不遵循税收法律法规的行为，不断提高申报率。在对税务干部考核时，应该更加全面，考虑整个征管流程，不应仅局限于申报率。对于催报催缴、下达通知、强制执行等流程从信息化系统中明确，让考核更合理、更完善。

最后，完善国地税联合办证制度，制定相应的实施细则。实施细则应明确规定纳税人办理税务登记证、税务登记证变更、税务登记证注销时涉及双方的流程、标准、相应法律责任。

（二）完善税收征管系统，避免系统问题引发的征管风险

首先，及时向基层了解征管系统中存在的问题，对于非正常认定和注销流程中存在的问题尽快解决；其次，对国地税双方信息平台建立更为密切的联系，从信息技术上保证国地税联合办证的有效实现；最后，增加对注销企业产权转移和土地使用权转移征收税款的功能。

责任编辑：高丽丽 曲 宁

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1006－1255－（2015）03－0054-03

王春生（1976—），天津市武清区地税局。邮编：301700

董凌霄（1981—），天津市武清区地税局。邮编：301700