江苏南水北调工程运行初期省内水费收缴机制探讨

茅婷婷

江苏南水北调工程运行初期省内水费收缴机制探讨

茅婷婷

南水北调工程的建设为经济、社会和生态的协调发展发挥了重要作用，而为保证工程的良性运行，水费是工程运行的基本保证。但我省南水北调水费收缴机制尚未建立，直接影响工程初期的正常运行。在分析了我省南水北调工程特点及水费收缴存在问题的基础上，本文提出了水价的成本分摊、财政补偿及兜底机制以及水费的收缴模式等建议。

江苏南水北调工程；水费收缴机制；探讨

南水北调东线工程是跨流域水资源配置工程，工程的良性运行关系到沿线经济、社会和生态的协调发展，而南水北调工程水费是工程良性运行的基本保证。目前，国家发改委已制定了南水北调东线一期主体工程运行初期供水价格政策，但我省运行初期省内水费的收缴机制尚未建立，因此，为保证工程的良性运行，发挥工程效益，针对江苏南水北调供水特点和存在的问题，探索江苏南水北调省内水费收缴机制是有一定的必要的。

一、江苏南水北调供水的特点分析

南水北调东线工程是在我省现有江水北调基础上扩大规模、向北延伸，东线一期工程完成后，多年平均总供水量162.8亿立方米，新增供水36亿立方米，其中江苏19.25亿立方米（含农业10.63亿立方米）、山东13.53亿立方米、安徽3.23亿立方米。我省境内南水北调工程具有以下几个特点：

（一）新老工程互为完整的调水体系

东线一期工程是对现有江水北调工程更新改造、完善梯级配置和提高运行管理水平，是现有江水北调工程体系的升级,新老工程共同组成江苏段南水北调东线一期工程体系，新建的南水北调工程不能独自形成调水系统。

（二）兼顾调水、防洪、排涝等多功能

我省南水北调工程体系不仅具有供水功能，在增加供水规模和能力的同时，还保留和增加了防洪、排涝、航运等能力。

（三）新老工程供水水量无法区分

东线一期工程完成后，新老工程将作为一个工程系统，统一调度、联合运行，实际运行中，从输水干线到用水户无法区分新建工程和现有工程供水。

（四）农业用水多，农民承受能力差

我省南水北调工程供水对象不仅包括工业、生活等非农业供水，其中大部分是农业供水。作为弱势产业和弱势群体的农业和农民承受能力较差，需要相应的补偿、补贴机制进行保障。

（五）新老工程运行机制不同

现有江水北调工程中省属管理处及省指定泵站管理单位均为事业单位，由省财政支付运行、维护、管理和更新改造费用。市属泵站各类费用主要由地方财政承担，省财政给予适当补贴。而南水北调工程将按照“还贷、保本、微利”的水价形成机制，实行准市场运作。

二、省内水费收缴存在问题分析

（一）新老工程水价定价机制不同

我省江水北调工程是主要由我省投资兴建的跨流域调水工程，促进了苏北地区的经济社会发展，取得了显著的社会经济效益。江水北调工程主要以防洪、排涝、航运等公益性功能为主，水利工程水价体现公益性，制定的水价低于成本价，运行管理费用是通过财政经费包干和优惠电价等政策来进行补偿；而南水北调工程水价的定价机制则是根据《南水北调工程可研报告》，按照“准市场”机制的要求，逐渐建立“保本、还贷、微利”的水价形成机制，确保工程的良性运行。但我省省内收取的水利工程水价只能是一个价格，因此需要做好新老工程水价的衔接以及水费的分配研究工作。

（二）良性的水价机制尚未建立

由于水利工程供水的特殊性，其用水对象广泛，提高水价是涉及众多用水户的切实利益的问题。江苏现行水价实行的是单一从量（按灌溉田亩或按用水量）计收制，从用水户角度，因水价由财政进行补贴，定价低，进而造成用水浪费严重、节水意识淡薄等恶果。两部制水价、季节差价以及累进制水价等水价体系仍未建立，没有形成良性的供用水管理机制。

（三）农业水价补偿机制不完善

因我省南水北调工程受水区位于经济欠发达的苏北地区，供水对象不仅包括工业、生活等非农业供水，其中大部分是农业供水，约占总供水量的60%以上，如按照供水成本收取农业水费，作为弱势产业和弱势群体的农业和农民承受能力较差，势必影响农业稳定和粮食安全。南水北调工程既要良性运行，又要不增加农民负担，必须要研究制定相应的补偿、补贴机制来进行保障。

（四）南水北调受水区区域经济发展不平衡

南水北调供水是按照由南向北梯级调水，水价逐级提高；但沿线途径的受水区基本处于我省苏北地区，经济本身欠发达，越往北承受能力越弱，水费的收缴存在一定的困难。因此，需要统筹考虑受水区的经济承受能力，研究相应的扶持倾向政策，从而进行水价的区域平衡。

三、省内水费收缴机制研究初探

我省南水北调运行机制的初步研究主要包括在发改委定价的基础上，省内的水价如何执行以及省内水费收缴体系的建立两方面内容。

（一）省内水价执行

1.供水成本的分摊

南水北调工程完成后，新老工程将作为一个工程系统，统一调度、联合运行，用水户无法区分新建工程或是现有工程的供水水量；且我省南水北调受水区主要集中在苏北欠发达地区。我省苏南苏北经济发展不均衡，省内水费的收缴政策应倾向扶持苏北发展，充分考虑用户的承受能力和避免水价调整幅度过大，影响社会稳定。建议在发改委定价的基础上，测算我省实际承担的供水成本，并考虑在全省范围内以提高水利工程供水价格形式进行分摊。

2.提高全省非农业用水价格和受水区农业价格

由于我省南水北调工程新增供水大部分是农业用水，作为弱势产业和弱势群体的农业，加之农民承受能力较差，且目前水利工程供农业用水价格仅为0.9-1.7分/立方米，大幅提高农业用水价格十分困难。在“十三五”期间，我省即将处于工业化、城市化加速期，水资源供需矛盾和水环境治理问题必将日益突出，势必要加快实现从粗放用水向节约用水转变，从供水管理向需水管理转变。因此，一是建议省内供水成本费用通过提高全省水利工程供非农业用水的价格来分摊，减轻农业用水负担；二是同时适当提高受水区农业供水价格，一方面能减轻对我省非受水区供水价格提高的影响；另一方面调整受水区农业用水价格，有利于增强农民节约用水意识，加强用水管理，形成良性的供用水管理机制，建议为不增加农民负担，受水区农业用水水费由财政负担，改暗补为明补，实行多用缴费、少用奖励的奖惩机制。

3.建立财政补贴机制或兜底机制

按照发改委测算的我省省内平均水价为0.41元/m3，新增19.25亿方供水，我省省内供水成本约7.46亿元，扣除增供水量执行现行价格可弥补成本0.777亿元后，需通过水价调整的新增总成本费用为6.683亿元。若全部用非农用水分摊，则需提高非农用水价格约为0.11元/m3，按照目前水利工程水费的收取情况分析，全省实际可收费非农业供水量仅30亿立方米，按增加0.11元/m3估算，全省可增收南水北调水费仅3.3亿元，与6.683亿元仍有3.38亿元的资金缺口；且我省作为受水区，按照国家两部制水价政策，每年我省需缴纳的基本水费约3.465亿元，供用水管理条例中要求水费要足额按时收缴，因此，水费征收缺口建议由财政补助解决，同时要研究建立基本水费的兜底机制。

（二）省内水费收缴

1.水费征收主体

我省新建南水北调工程与现有的江水北调工程在供水量上不可区分，现有水利工程的水费是由省水行政主管部门负责，而新建工程今后采用准市场化的方式运作，若新建工程运行初期的水费就由市场化主体（供水公司）收缴会存在一定的困难，一是新增工程水费的水量无法单独计量；二是水费的收缴与地方水行政主管部门关系密切，以供水公司为主体进行收缴，不利于与地方水行政部门的协调。因此，建议在运行初期仍以省级水行政主管部门作为省内水费收缴主体，既能利用现有的水费收缴体系，又能协调与地方水行政管理部门的关系，有利于水费的收缴。

2.水费收缴合同

省供水公司以委托合同的形式，委托省水利主管部门进行水费的收缴，并通过合同约定，约定新老工程水费收缴分配的方式及原则。考虑南水北调工程运行初期，供水量达不到设计规模，收缴的水费不足弥补江苏供水的实际成本等问题；现有工程的管理维护经费是由财政经费拨款，运行管理有一定的保障，而南水北调新建工程是完全准市场化运作，基本运行费用及还本付息费用全部由水费承担，因此，建议新老工程水费的分配，应优先满足新建工程基本运行维护及还本付息的需要。

3.相关保障

为保证水费能够足额收缴，满足工程的正常运行，要明确市县机构的相关责任，市县水利局负责区域内的水费征收管理，市县明确南水北调输水干线口门管理单位，承担供水计量和用水控制工作。市县明确水费征收单位，负责征收和缴纳水费。

四、结论

省内水价的执行需要充分考虑受水区的实际承受能力，以一定的政策进行区域扶持，避免水价调整过大，影响社会稳定；同时，省财政要建立农业用水财政补偿机制，形成良性的供用水管理机制，建立水费的缺口补贴及兜底机制，保证水费的足额收缴。采用委托管理的水费收缴方式一是能利用现有的水费征收体系，与现有的水费收缴体系进行有机结合，减少运行初期水费征收机构成立的成本费用；二是委托省水行政主管部门进行收费，有利于协调地方水行政主管部门，提高水费的收缴率；三是利用合同约定，明确新老工程水费的分配原则及方法，有利于保证新增工程供水的水费收缴，保证新建工程的良性运行。

[1]关于南水北调东线一期主体工程运行初期水价政策[J].国家发改委，2014，（01）.

[2]南水北调东线江苏段管理体制与运营机制研究[J].河海大学，省南水北调办公室，江苏水源公司，2008，（09）.

[3]江苏南水北调水费征收体系及其运行机制研究报告[J].南通大学技术转移中心，南水北调东线江苏水源有限责任公司，2013，（03）.

[4]南水北调东线一期江苏境内水价测算实务研究[J].河海大学，南水北调东线江苏水源有限责任公司，2014，（08）.

茅婷婷，江苏扬州人，硕士研究生，南水北调东线江苏水源有限责任公司计划发展部副主管，从事南水北调工程管理体制与运行机制、水价水费测算、公司战略规划研究等工作。

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1008-4428（2015）03-12-02