房地产税收政策的改革与建议

刘 刚

（哈尔滨高速公路管理处，哈尔滨 150056）

一、我国现阶段的房地产税收体系

（一）纳税人

纳税人是税收制度构成的最基本的要素之一，任何税种都有纳税人。从法律角度划分，纳税人包括法人和自然人两种。法人是指依法成立并能以自己的名义行使权利和负担义务的组织。作为纳税人的法人，一般系指经工商行政管理机关审查批准和登记、具备必要的生产手段和经营条件、实行独立经济核算并能承担经济责任、能够依法行使权利和义务的单位、团体。作为纳税人的自然人，是指负有纳税义务的个人，如从事工商营利经营的个人、有应税收入或有应税财产的个人等。

（二）课税对象

课税对象是一个税种区别于另一种税种的主要标志，是税收制度的基本要素之一。每一种税都必须明确规定对什么征税，体现着税收范围的广度。一般来说，不同的税种有着不同的课税对象，不同的课税对象决定着税种所应有的不同性质。国家为了筹措财政资金和调节经济的需要，可以根据客观经济状况选择课税对象。正确选择课税对象，是实现税制优化的关键。

（三）税目

设置税目的目的一是为了体现公平原则根据不同项目的利润水平和国家经济政策，通过设置不同的税率进行税收调控；二是为了体现“简便”原则，对性质相同、利润水平相同且国家经济政策调控方向也相同的项目进行分类，以便按照项目类别设置税率。有些税种不分课税对象的性质，一律按照课税对象的应税数额采用同一税率计征税款，因此没有必要设置税目，如企业所得税。有些税种具体课税对象复杂，需要规定税目，如消费税、营业税，一般都规定有不同的税目。

（四）税率

应纳税额与课税对象之间的比例，是计算应纳税额的尺度。税率的设计，直接反映着国家的有关经济政策，直接关系着国家的财政收入的多少和纳税人税收负担的高低，是税收制度的中心环节。我国现行税率大致可分为三种：

第一是比例税率。实行比例税率，对同一征税对象不论数额大小，都按同一比例征税。比例税率的优点表现在：同一课税对象的不同纳税人税收负担相同，能够鼓励先进，鞭策落后，有利于公平竞争；计算简便，有利于税收的征收管理。但是，比例税率不能体现能力大者多征、能力小者少征的原则。

第二是定额税率：定额税率是税率的一种特殊形式。它不是按照课税对象规定征收比例，而是按照征税对象的计量单位规定固定税额，所以又称为固定税额，一般适用于从量计征的税种。定额税率的优点是：从量计征，不是从价计征，有利于鼓励纳税人提高产品质量和改进包装，计算简便。但是，由于税额的规定同价格的变化情况脱离，在价格提高时，不能使国家财政收入随国民收入的增长而同步增长，在价格下降时，则会限制纳税人的生产经营积极性。

第三是累进税率：累进税率指的是这样一种税率，即按征税对象数额的大小，划分若干等级，每个等级由低到高规定相应的税率，征税对象数额越大税率越高，数额越小税率越低。累进税率因计算方法和依据的不同，又分以下几种：

二、我国房地产税制存在的问题

（一）税种不合理

个别税种重叠，存在重复课税的情况。如针对房产的房产税和城市房地产税；针对土地的土地使用税和耕地占用税；针对产权转移，书据、契约或合同的承受方既课征印花税，又课征契税。

（二）税收政策不统一

目前，我国房地产税收制度采取“内外有别，两套税制并存”的政策。具体表现：一是两套所得税制。对内资房地产企业开征企业所得税，而对涉外房地产企业开征外商投资企业和外国企业所得税，且税率不同。二是两套房产税制和土地税制对内资企业开征房产税和土地使用税，而对涉外企业则只开征城市房地产税，并且仅对房产征税，对地产不征税。三是城市维护建设税和教育费附加内外有别。对内资房地产企业开征城建税和教育费附加，而对外资房地产企业则不征收此项税费。四是耕地占用税政策内外不统一。对内资企业征收耕地占用税，而对外资企业不征收。

（三）税负不公平

从计税环节来看，房地产税收集中在建设的增量方面，即在房产和地产的流通交易环节设置了主要的税种，而在房地产保有期间设计的税种非常少，且免税范围大。这种典型的窄税基模式造成了明显的税负不公。交易环节的税费过于集中将提高新建商品房的价格，从而带动整个市场价格的上扬，制约市场正常的生产进程。另一方面，房地产保有环节税费种类过少，阻碍了土地有偿使用市场的建立与健全，大多数由使用者无常取得的土地仍然近似无常地被持有着，抑制了土地的正常交易，阻碍了划拨存量土地步入市场的进程，使得土地作为资产的要素作用无法得到发挥，土地闲置与浪费的现象日趋严重。

（四）税收征管制度不完善

我国目前还缺乏严密的财产登记制度，影响了税收征管的力度。同时，与房地产税收密切相关的房地产价格评估制度不健全，现有的房地产评估机构、评估人员的素质难以适应税收征管的需要，再加上许多税种的税基老化，导致税基侵蚀，税收流失。

发达国家和地区政府非常重视房地产税制的建立和完善，并以之作为调控房地产业运行的重要手段和财政收入的重要来源。国外房地产税种设置分为三类，即房地产取得税制、房地产保有税制、房地产转移税制。

三、我国房地产税制存在的缺陷

（一）房地产交易缺监控，税收征管难度大

只能以实际成交价为准，加之法律又没有设置针对明显低于市场公允价的房产交易，政府有权优先收购的规定，这便为炒房提供了条件。二是没有严格的注册登记制度，使税务机关面对纳税人的虚假申报常无从查证。以行政划拨方式取得国有土地使用权，但未补交出让金、补办出让手续，或集体所有土地未经国家征用即也是未交出让金，而直接进入市场交易，对此两种情形是采取行政处罚措施还是征土地增值税，如果征，如何计算增值额，这些都是法律的空白。第三，出让、转让土地界限不明，税收征免难以确定。一是两类所有权土地纳税主体难以确定。法律规定我国土地所有权分国家所有和集体所有两种，《城市管理法》又规定，城市规划区内的集体所有土地经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。这样实际上集体所有土地正在逐步国有化，使两类土地所有权在现实中难以确定，并使派生的土地出让、转让不易划清，从而影响了纳税主体的确定,具体的征免界线也难以把握。二是性质不明的房地产公司，征免界限难划定。目前许多“房地产公司”挂靠国土部门，又是法人又得履行行政职责，体现政府意愿，致使税务机关很难分清公司业务中哪些属于政策性“代理”，哪些属于“自营”项目，征免界限难确定。

（二）税种分布结构不合理，保有环节相对偏轻

这个环节主要调节政府与房地产占有者之间的收益分配，目前的结构会使土地成为保有者的无息贷款，加之保有阶段的增值几乎都流向保有者，致使更刺激了房地产投机行为；保有阶段的低税负致使流通环节负担过高税负，助长了隐形交易，逃税现象。其次，计税依据不合理，税负不平等。现行的契税区分国有与非国有企业纳税；耕地占用税，房产税，固定资产投资方向调节税都实行内外企业有别制。第三，单个税种征税范围有待扩大。一是现行税制中除耕地占用税外,其它各项税种的征税对象、征税范围、征税主体均不包括集体土地及地上建筑物和附着物,这无形中丧失了国家对这部分房地产的管理和调控；二是城镇土地的规定中也排除了机关、人民团体、军队、以及由国家财政拔款的单位自用个人所有的非经营性房地产。

四、国外房地产税收制度特点及我国改革建议

（一）国外房地产税收制度特点

1.从税收结构看，国外重视对房地产保有的征税，而房地产产权转让的税收则相对较少。这样的税种结构鼓励了不动产的流动，刺激了土地的经济供给，避免了企业控制或低效率使用财产，推动了房地产要素的优化配置。

2.从税负水平来看，国外房地产财税政策坚持“宽税基、少税种、低税率”的基本原则。

3.“明税、少费”是国外房地产税费政策的另一重要特征。国外的行政事业性收费对于房地产而言，无论任何环节，要交纳的规费都很低，即便是如此，在西方许多国家，也被列入地方财政预算，明确它的使用方向和范围，而不列入预算的规费一般都被设置特定的作用，对于使用费的征收，充分体现了“谁受益，谁纳费”的公平原则。

（二）改革我国房地产税收体系的政策建议

1.设计税收体系，完善微观税收制度

第一，税收分布结构合理化。重视对房地产保有的征税，开征统一规范的不动产税，强化保有课税。第二，改变计税依据，调整税率，扩大征税范围。以市场评估值作为计税依据，基于“谁受益，谁支付”的原则，设置幅度比例税率如市中心地段的税率高于郊区，使计税更合理，更具监督性，收入更有弹性。城建税应以纳税人的经营收入为其计税依据以体现税收平等原则。对于房产税从租与从价计征也作相应调整，使税负更公平；税率做适当调整，如适当调低契税税率，适当调高印花税和耕地占用税的税率，将农村非农业用房，纳入征税范围，对城镇内所有，使用土地和房产的单位和个人都征税。第三，改革内外有别，统一城乡税制。内外资企业所得税法的合一加快了内外资合一的步伐，实行国民待遇，营造公平竞争环境，以适应我国加入WTO的新情况。改革城乡有别的双轨税制，营造宽税基的税制环境，增加国家对所有土地的监督和调控。

2.协调税费关系，建设和谐税费体制

第一，清理压缩收费，简化收费项目。将部分费改税，减少重复征收现象，税费可由税务机关集中征收、集中管理、分头开支。第二，明确租税费概念，理顺三者关系。将本质上属于地租的土地使用费纳入地租体系，并做相应的更名，如土地出让金可改为土地批租金；理清税费层次，避免带给纳税人双重负担，将土地闲置费改为土地闲置税或空地税，加强税收调控职能。

3.完善房地产课税的配套制度与政策

在税收立法上，要实行中央集权与地方分权相结合模式。一方面，要提高立法层次，全国统一开征的房地产各税，由全国人大及其常委会颁行；另一方面，应授权各地方分别制定税法的实施细则，在一定范围内调整税率及税收减免等，以适应各地实际情况。要清查土地，建立土地位置、权属及面积台帐；其次，尽快实行房屋和土地产权证书合一制度，避免房地产私下交易，打击房地产市场的违法交易行为，增强房地产税收课征的有效性和严肃性。为了实现计税依据从面积向市场价值的转变，要去以完善的房地产估价制度为保证。首先，要加强对房地产价格评估理论和方法的研究，逐步形成一套符合我国国情的房地产估价理论、方法体系；其次，要建立真正公正、独立的房地产估价机构，并建立有效的职业培训体系。提高从业人员的专业水平和职业道德；然后还要赋予业主对评估结果上诉的权利，并以严格的上诉程序予以制度上的保证。

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