浅议中小城市

○杨长立

（萍乡市环保局 江西

一、中小城市发展是我国城市化的主要趋势

城市化是人类发展的必然趋势，所谓城市化就是通过发展聚集效应，将人们的生产、生活集约化，改变经济结构及生活方式，达到城市现代化。随着农业生产的不断现代化，高效、集约是必然趋势，大量的农业人口不断涌入城市或是就地城镇化。农村的土地使用日益集中，农业生产力将大为提高。农业的发展和农业生产力的提高，满足了城市必需品的需要，为工业的发展提供了劳动力资源。城市化促进了商业、金融等第三产业的兴起，在劳动技术、资金、交通、通讯、就业机会及居住条件等方面都比乡村拥有更多优势，这就吸引了人口等生产要素不断向城市聚集，从而产生规模效应，经济活动的聚集为第三产业的发展提供了条件，而第三产业的发展又促进了城市居民的生活水平的提高。

中小城市是指市区常住人口100万以下的城市。目前我国共有中小城市2160个，其中地级212个，县级1948个。中小城市在经济社会发展和城市化过程中的作用日益突出，一批中小城市创造的GDP达数百亿，创造的财政收入已达数十亿。当前，中小城市发展面临难得的历史机遇，加速发展中小城市建设也是我国城镇化发展的必然选择。

首先，我国大城市经过近三十年的高速发展、膨胀，已经趋于发展的极限。交通拥堵、房价高涨、空气污染等“城市病”愈演愈烈，汽车限购的城市不断增加，北京、上海、广州等大城市生活成本过高，已经出现了“逃离北上广”的趋势。中小城市都没有大城市的这些问题，这是中小城市的优势。

其次，从我国户籍制度管理的现实考虑，开放中小城市户籍，就近接受农民进城，成本较低，难度较小。农村人口就近进入中小城市，心理落差小，容易接受。中小城市的发展可以把城乡两个市场较好较快地连接起来，迅速地促进农村产业的发展，促进农村规模效益的提高和农民收入的提高。中国城市人均GDP已达到1万多美元，而7亿农村人口人均劳动生产力很低，要使中国人均GDP从目前的7000多美元进入到12000美元以上，关键是使农业劳动力尽快向非农产业转移，农村人口向城市转移。大量的农村人口转移到二、三产业，转移到城市，就可以缩小城乡收入的差距，避免落入中等收入陷阱。

最后，当前稳增长、扩内需的宏观调控要求，为中小城市发展提供了难得的机遇。近两年国内生产总值增速已经出现连续下滑的趋势，经济下行的压力加大。展望未来，宏观经济发展将进入“新常态”，国内生产总值增长转入中低速运行。而中小城市的发展对于扩大内需来讲是一个最好的选择，扩大中小城市的基础设施建设，增加中小城市的就业机会，通过中小城市的发展来扩大消费、扩大投资，从而实现经济增长速度的止跌回升，为“十二五”乃至今后20年国民经济的平稳较快发展提供强有力的支撑。

二、环境保护是中小城市发展的当务之急

改革开放以来，中国基本上走的是一条粗放外延式的中小城市发展道路。一方面，城镇化推进呈现出高速度、低质量的特点，农民市民化程度低，城镇化速度与质量不匹配；另一方面，高消耗、高排放、高扩张特征明显，资源配置效率低，中小城市发展的资源环境代价大。环保为经济让道的现状一直未变，在中小城市表现的更加明显。与此同时，伴随着经济结构调整和产业转移，污染也发生了转移，从一些发达地区转移到了内陆，从一些备受瞩目的大城市转移到了中小城市。看看身边，我们不难发现自己所处的地区都在大力吸引大城市等发达地区转移来的重污染企业，有的钢铁厂搬进了内陆县城，有的化工企业从沿海转移到了内地小城市，我相信居住在一些中小城市的人都能发现自己身边一时间多出许多这样的工厂。这些现象的发生，主要是由于中小城市发展太快，政府普遍缺乏城市发展环境建设的合理规划和质量控制，更缺乏建设城市的生态观。尽管环境保护已经成为政府的重要执政理念，但解决环境问题还缺乏必要的措施。就城市交通对环境的危害来说，随着私家车的增长，汽车越来越成为中小城市环境恶化的主要方面。据估计，到2020年我国的汽车燃油需求量将达到1.5亿吨，是2000年的3.3倍，年均增长5.89%。汽车尾气污染将对人类的生存造成致命的伤害。不仅如此，城市垃圾、噪声污染、水污染等也将成为中小城市发展的严重问题，如果不采取措施，这些问题将引起严重的生态失衡。环境问题已经成为制约我国中小城市发展的主要因素。如何在城市发展中创造协调的优美的城市环境，更好地适应城市化的扩张趋势，适应人类生存发展的要求，是中小城市发展的当务之急。为此，笔者提出以下建议。

1、改善产业结构与居民消费结构，打好环境保护基础

随着中小城市的发展，传统的产业结构与居民生活消费模式必然造成资源供应紧张、不可再生能源大量消耗、环境恶化等后果。这种结构与模式具有不可持续性。我们必须吸取发达国家经济高速增长、环境持续恶化的教训，避免重走“发展—污染—治理”的老路。一方面，要加速发展新能源与可再生能源产业，拓展“开源”之路。政府必须实行倾斜政策，积极培育，形成新能源与可再生能源产业发展的推进机制；科研部门必须加大投入，深入研究，提供新能源与可再生能源产业的技术支撑；企业必须目标明确，抓住商机，提高新能源与可再生能源的市场份额。另一方面，要行“节流”之举，建立以循环经济为主导的发展模式。在企业层面，通过资源的梯级利用、废弃物的开发利用，形成副产品循环利用的工业生态链；在经济结构上，通过大力发展低污染、低能耗、高附加值、体现自主创新能力的高新技术产业，优化城市的产业结构和产品结构；必须提高项目准入的“绿色门槛”，对污染重、难治理的建设项目，从严把关，实行生态环境一票否决，防止发达国家在全球性的产业转移中将高能耗和高污染的项目转移到大连；必须调整现行林业政策，争取在林业管理体制上有所突破，鼓励发展私有林业，建立森林生态效益补偿基金制度，使林权权利人得到实惠，以调动人们造林、护林的积极性；必须加强生态教育，提高市民的生态道德素养，通过教育、宣传、法治等多种手段，逐步减少直至杜绝乱砍滥伐、违法侵占绿地及乱捕滥猎野生动物等现象，使保护森林、重视生态与自然和谐相处的意识深入人心。

在社会层面，通过产品生产厂家与用户之间的循环、市民的循环消费与层次消费、废弃物的回收与再资源化网络，完成“自然资源—产品和用品—再生资源”的闭合回路。

2、树立环保观念，合理规划，完善城市生态工程建设

传统观念把自然环境作为为人类服务的工具，人类可以对其任意处置。然而，在现代生态城市建设中，我们不应该把人与自然、经济发展与环境保护作为相互对立的两极，而应把它们看作是相互依赖的关系。不仅如此，我们也不能片面理解城市环境保护，认为只不过是要搞绿化建设，而不是把生态城市的建设理解为一个系统工程。它是社会生态化、经济生态化和自然环境生态化相互协调发展的统一体。社会生态化表现为社会发展的和谐有序，社会环境公平、公正；经济生态化表现为基础设施完善，产业结构优化，资源利用合理高效，生产消费模式可持续等；自然环境生态化表现为自然环境优美，人与自然有机结合、和谐相处。我们必须把这一理念贯穿于生态城市建设的始终。

城市规划要正确处理好保护、利用、开发的关系，延续历史，体现特色，兼顾发展。中小城市的规划建设应该结合当地的生态环境与自然资源优势，侧重做好城市生态工程建设的文章。例如海南三亚市，政府在城市规划中，注重对大海的利用，海边岸线沙滩杜绝人工建筑，除休息观景座椅、照明路灯、步行道外，尽量保持大自然的原始风貌，滨海与生活区之间要有绿化隔离带。在城市的总体规划上必须体现前瞻性，为城市未来的发展留下余地，必须有所为、有所不为。既要设计疏密有序的空间错落，又要考虑互为支撑的功能错落；大到城市容量拓展的纵横空间，小到道路的曲直宽窄，都要精心设计，合理布局。我国浩如烟海的古代文献中，记载了大量的基于山水理念进行的各具特色的意境创造和环境设计。历史启迪现代，我们更有必要继承创新，在迅速城市化的今天，通过科学的、特点突出的规划建设，创造出人与自然和谐共处的城市环境。建设生态宜居型城市是一项系统工程，它既包括合理高效的经济体系、良性循环的生态体系、景观适宜的人居环境，又强调和谐健康的社会文化与人文特色。因此，我们必须通过社会保障体系的完善、社会事业的推进、公共安全的提高、社会救助的普及，最大限度地体现以人为本的人文精神，构建和谐社会；必须通过生态环境质量的优化、基础设施的完备、商务成本的降低、创业机会的增加、收入水平的提高，打造宜居、宜业、宜商的现代化都市。

城市规划必须具有前瞻性，要考虑子孙后代的万年福祉。例如芬兰第一部森林法在1886年便已产生。芬兰人都知道，由于气候的原因，林木成材周期大都在80年以上，所以植树人很少直接受益，父母种树、子女受益的现象是很普遍的。政策管理所形成的“前人种树，后人乘凉”的人文精神，使得芬兰成为世界森林覆盖率最高的国家。结合我国的实际情况，政府必须强化管理，对原有的生态环境保护方面的法规政策进行细化、量化，如中水回用的普及率、绿色住宅的应用标准、废物排放标准、生态保护标准、污染治理标准等等，保证生态环境质量的全面提高。

3、以税收法制手段对抗市场缺陷，促进环境保护

市场机制有许多缺陷，外部性成本进而导致环境污染是其中之一。所以要想达到环境保护的目的，只有通过政府有形的手，以税收法制手段才能实现。合理的税收政策，可以引导和推动节能减排产品的市场发展。从需求的角度看，税收通过作用于产品价格，会对能源的需求及消费结构产生明显的影响；从供给的角度看，税收鼓励政策会对环境保护项目产生积极作用。例如，通过对高能耗、高污染产品征税，将其大量的外部负效益内在化，相对提高了环保产品的市场竞争力，从而有利于环保产品的市场发展。

目前，我国在运用税收手段促进环境保护方面还缺乏全面有效的设计，只有比较分散、零星的税种在鼓励节能环保技术的研发、应用。随着我国市场经济的不断发展，环境污染这一市场机制的负外部性会日益扩大，现有的税收制度不论覆盖范围，还是调节力度，都无法适应时代的要求，存在相当大的差距。为此，健全和完善促进环境保护的税收体系已经成为当务之急。

首先，我们要进一步完善促进环境保护的税收优惠政策，鼓励环保产业的发展。在现有节约能源法的基础上进一步完善相关税收优惠政策，在注重发挥市场机制作用的同时，鼓励和引导节能环保产品的研发生产，鼓励先进的节能设备的进口，控制在生产过程中耗能高、污染重的产品出口。总之，我们必须建立系统性的税收优惠政策，以促进环境保护。基本应该包含以下几方面：第一，研究支持风能、太阳能等可再生能源的开发利用的税收优惠政策；第二，研究制定鼓励节能技术和节能产品推广使用方面的税收优惠政策；第三，对企业达到一定标准的环保、节能设备投资以及为节能、环保设备研发的技术转让、技术咨询收入的税收优惠政策。

其次，调整现用税种的税制内容，增强其环境保护的调控功能。研究扩大消费税征税范围，将不符合节能减排技术标准的部分高能耗、高污染产品纳入征税范围；研究调整车辆购置税税率结构，引导消费者购买低能耗、低污染汽车；改革车船使用税的计税标准，对不同能耗水平的车船股东使用不同的征税额度，实行差别征收；调整出口退税制度、出口关税制度，限制高能耗、高污染和资源型产品出口。

最后，也是最重要的一点，研究开征环境保护税，构建足以对抗环境污染的绿色税收体系。目前国家治理环境污染主要采用收费方式，如水污染费、排污费和生态环境恢复费等，收费方式缺乏税收的强制性和固定性，环保效果十分有限。例如，许多地方政府为了当地的眼前利益，对污染企业睁一只眼闭一只眼，不收或者少收相关费用，造成不少企业宁愿交费而不愿治理污染。鉴于我国目前日益严重的环境污染形势，建议借鉴国际经验，研究开征环境保护税，谁多污染，谁多排放，谁就要多缴税，以此增加企业排放污染的成本，实现环境污染这种外部负效益的成本化，达到控制污染的目的。通过开征环境保护税，使税制结构朝着绿色环保方向优化，这也是国际上的大趋势。

[1]魏后凯：应增强吸纳“新市民”的能力[N].中国经济时报，2015-07-04.

[2]孙仁宏：健全和完善促进节能减排的税收政策体系[J].财政与税务，2008（5）.