浅议税务稽查工作存在的问题及改进建议

○徐洁

（北京市西城区国家税务局稽查局 北京 100032）

一、稽查工作目前存在的问题

1、稽查职能定位

如何在税收风险管理导向下的税收征管模式的构建中定位税务稽查，处理好税务稽查与狭义的税收征管之间的关系，是稽查定位中不可回避的问题。本人认为，目前税务稽查与征收管理职责划分不明确，不仅使税务稽查执法的独立性受到影响，更重要的是在与征管部门的协调中降低了税务稽查的效能，一方面，征管和稽查部门自成一体、各自为战，没有建立起系统规范的工作衔接和联系制度，尚未将双方的工作融合到全方位全流程的税收风险管理体系中，影响了税务稽查效能的发挥；另一方面，征管和稽查部门都没有摆脱本位主义的桎梏，特别是征管部门总认为稽查部门查出的问题就是征管工作不到位，对稽查工作有看法，也不积极配合，甚至出现征管部门和稽查部门争抢税源的情况。

2、稽查管理体制

从稽查管理体制上看，主要存在两方面的问题：一是没有处理好稽查“四分离”与提高稽查工作整体效能之间的关系。“四分离”强调的是稽查内部各环节各司其职、相互制约，这种体制无疑使税务稽查工作向规范化、法制化轨道迈进了一大步，但在实际工作中，选案的不检查、检查的不审理、审理的不执行，都从自己的考核指标出发对待工作，或多或少地存在着选案质量不高、审理效率低、执行入库难等情况，影响了稽查工作的整体效能。二是区县稽查局身处既要查处区县所属纳税人，又要听命于区县局的尴尬境地。从全国大部分地区看，仍有大量区县稽查局存在，这些区县稽查局的机构设置是置于区县税务机关设置的总框架之下的，无论是人员调配还是资金使用，稽查局都无权根据自身的实际情况进行适度的调整，这种尴尬境地导致区县稽查局往往更多的受制于区县局，存在利益冲突的时候，很难全面落实上级稽查部门的工作意图。

3、稽查工作实施

从稽查工作的具体来看，主要的问题是：一是选案的指向性还需增强。在一级稽查管理模式下，选案工作主要由省市局负责，除举报案源外，案件选取更多依托的是税收风险分析的结果。税收风险分析的准确性，对税务稽查乃至税收征管的质效都有着重要影响，但目前税收风险分析仍存在指向性不强的问题。二是检查的尖刀作用尚未得到完全的发挥。专业化、信息化的稽查团队仍处在建设阶段，一些案件检查出的问题流于表面，深度上比较欠缺，存在“靠天吃饭”的现象，特别是面对一些经营业务比较特殊、业务流程比较复杂的被检查企业，有时表现出检查方法单一、手段匮乏、梳理不出检查思路等的问题。三是审理的效率有待提高。审理作为对外出具法律文书的环节，对稽查执法风险的控制负有重要责任。受限于目前的诸多法律规定不够明确，审理部门既要面临纳税人维权意识日益增强的挑战，又要经得起内外监督部门的种种复查，工作开展必然谨慎。加之，重大案件的审理权在重大案件审理委员会，常常出现结案效率低下的问题。四是执行中仍存在一定的困难。执行环节要落实稽查成果，往往也是稽查过程中的问题暴露得最充分的环节。纳税人对检查结果认同度不高、无力缴纳补缴税款和罚款等问题都给执行造成了困难，现在绩效考核中入库率的年度考核与入库率的季度考核不能充抵，更使稽查局在税收执行工作中畏首畏尾。

4、稽查队伍建设

稽查队伍建设的问题主要表现在两方面：一是稽查人员结构不合理，既存在年龄结构的不合理，也存在能力结构的不合理。稽查在税务机关内部是不太受青睐的岗位，目前稽查在岗人员普遍年龄偏大，甚至出现“百岁组合”的检查组，这些同志虽然有较为丰富的稽查工作经验，但无论是精力上还是体力上，都无法与年富力强的青年相提并论，加上这些年，多数企业都适用新的企业会计准则，并采用了信息化的账务处理系统，没有经过知识结构更新的老同志表现出对稽查工作新形势新要求的不适应，同时，年轻的稽查人员却经常流动到征管部门，这严重影响了稽查队伍的发展后劲。二是目前缺乏对稽查人员分岗位的科学考核机制。考核指标重结果而轻过程，产生“多做多错、多错多扣、不做不错”的负面激励，更进一步造成奖惩错位，致使稽查人员工作积极性不高、对工作落实流于表面等问题。

二、对改进稽查工作的建议

针对以上问题，建议采用“融入、分立、协同、提升”的思路，使税务稽查工作再上新台阶。

1、融入

从稽查职能定位上说，要融入，就是要把税务稽查工作更好地融入到税收风险管理的大征管模式下。既然税收工作是以提高税收遵从度为目标，实行税收风险管理也成为税收工作的必由之路，在这样的税收工作整体定位下，税务稽查工作必须要找到自身在税收风险管理中的一席之地。2015年全国税务工作会议上明确要“大力加强风险管理导向下的税务稽查工作”，这也说明融入的必要性。关键问题是如何落实这个“融入”，我们不能寄希望于征管部门主动示好，更多的只能依靠我们稽查部门自己。一是要加强与目前主导税收风险管理工作的征管部门的联系，在风险应对管理中与征管部门进行相对明确的职责划分，将风险评估出的高风险纳税户直接纳入稽查范围，避免职责交叉，摆脱那种征管吃不下的才轮到稽查的尴尬局面。二是要发挥稽查工作程序严密、反应迅速的优点，更多地参与到税收征管工作中。将稽查站位提升至对税收不遵从行为的规范上，不仅仅停留在出具无关痛痒的征管建议书这个层次，而应该是抓住合适的时机，敢于亮剑、勇于承担，解决一些税收征管部门处理起来比较棘手、比较被动的事项，更好地发挥税务稽查的“乘数效应”，真正做到“以查促管”，让征管部门充分认识到稽查不可替代的威慑作用。

2、分立

从稽查管理体制上说，要分立，就是要设立相对独立的税务稽查机构体系。通过设置独立的税务稽查机构，减少稽查管理的层次，实行集约化、扁平化的税务稽查管理，不仅有助于增强税务稽查工作的自主权，提高税务稽查工作的效能，也使税收征收权、管理权、稽查权的三权分离更加彻底，使稽查权成为权力制衡机制的重要环节。从全国范围看，深圳等多地均成立了独立于区县局的省属市属稽查局，这些稽查局制定统一的稽查工作计划，进行专业化的分工，更加适应实现稽查职能的需要。这些有益的探索，也给了大家提供了重要的经验和参考。以北京国税为例，自2014年以来，已有包括市局稽查局在内的3个直属稽查局，但稽查力量与要承担的全市重点税源企业稽查任务之间的矛盾仍比较突出。建议在此基础上进一步增加市局直属稽查局机构，扩充这些机构的稽查力量，将目前北京国税稽查队伍的一半布局到直属稽查局中，通过机构和人员的整合，提高对基层税务管理指导的成效，以便更好地贯彻落实稽查工作，实现稽查职能。此外，建议对区县稽查局内设各科党支部进行合并，在区县局管理层面中稽查局作为一个基本单位，适度减少非业务性工作，将更多的时间和精力投入到稽查工作中。

3、协同

从稽查工作实施上说，要协同，关键是要解决好四环节的协调配合问题。首先要树立一个观念，四环节不是完全分离的四环节，专业化的分工决不能以牺牲稽查工作效率为代价，四环节的相互配合才是核心要求。在选案环节，应与负责税收风险分析的征科处进行无缝对接，直接把风险级别高的纳税人纳入到稽查选案范围，并注重所选案源最终检查情况的总结分析，增强后续案源的指向性，形成案源选择的闭环管理；在检查环节，保证有相对稳定的检查队伍，组建专业化的检查团队，在团队内部实行“以老带新”，在全市稽查系统内构建档案库，记录检查人员参与案件的情况，以便在案件生成时快速整合检查资源，同时加大检查办案的技术含量和信息化水平，通过加强稽查人员交流、建立行业稽查模板等手段，使更多的检查人员能在短时间内提高检查工作能力；在审理环节，坚持审理培训制度，在全市范围内进一步统一审理要求，建议在前版指导意见的基础上，对案件审理中出现的常见问题进行梳理，在与税政、法规部门会商的情况下给出相对统一的处理意见，这不仅有助于增强执法的刚性和统一性，而且对提高审理效率至关重要；在执行环节，建议将入库率指标考核调整为年度计分项目，可以考虑适时将执行任务转交给检查组承担，但要注意避免出现检查组为保证执行降低检查要求的情况，同时加强对移送环节的管理。

4、提升

从稽查队伍建设上说，要提升，就是要提升稽查人员的业务素养和能力。就目前的情况看，想要稽查成为受青睐的岗位，短时间内流入大量能力强、素养高的干部是不可能的，稽查人员业务素养和能力的提升还得建立在现有稽查干部的基础上，可依托两种途径：一是通过专门的业务培训，二是通过实际工作的开展。这两种途径应有机地结合在一起。建议进行分层次、分项目的业务培训，从稽查干部的实际情况出发，进行以会计核算为基础、行业税收稽查为主要内容、信息化稽查为重点的专门业务培训，采用递进式的培训，使稽查人员的素质得以稳步提高。同时，要结合稽查实际工作，通过稽查模板的建立和不断完善，在工作中锻炼和培养一批稽查工作的行家里手。另外，要通过稽查管理模式和考核体系的优化，利用稽查组织绩效和个人绩效的闭环管理的长处，创新激励机制，建设一支召之即来、来之能战、战之能胜的能打、善打、打得赢硬仗的稽查铁军。

[1]王祺元、赵安林：执法形势不容乐观 稽查工作任重道远[N].中国税务报，2005-05-13.