民生审计内涵与特征分析*

浙江万里学院 孙伟龙

关注民生、重视民生、保障民生、改善民生是党和政府一切工作的核心与出发点。政府审计既是国家经济运行安全的“免疫系统”，又是国家治理体系的重要组成部分，在保障和改善民生中发挥着重要作用。近年来，政府审计机关紧紧围绕党和政府的中心工作，关注人民群众关心的热点难点问题，通过对重大民生事项的审计监督，有力地促进了民生的保障与改善。当前，政府审计机关开展民生审计的分量越来越大，民生审计已逐渐成为政府审计的重要组成部分。但民生审计相关理论问题的研究却十分薄弱，民生审计还没有一个较全面、清晰的概念框架，一定程度上影响了民生审计实践活动的深入。为深化对民生审计的认识，进一步推动政府审计的创新发展，本文对民生审计的内涵与本质特征进行了探讨。

一、民生审计的起源与发展

民生审计是随着党和政府对民生问题的关注而产生的，是审计机关解放思想、与时俱进，应对社会需求变化，以及政府审计自身创新转型要求而作出的主动选择。

（一）民生审计的起源 2006年2月初，时任审计署署长的李金华提出，政府审计工作要树立“民本审计观”，把老百姓关心的事情，如医疗、养老保险等问题，作为审计工作关注的重点。其后李金华再次诠释了“民本审计”理念，即审计工作要体现执政为民的宗旨，坚持把人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为审计工作的重点，加强对这些方面专项资金的审计监督，对人民群众反映的热点和难点问题开展审计调查，并把审计结果公之与众。党的十七大之后全国各地审计机关把关注民生作为政府审计工作的出发点和落脚点，并以民生审计为抓手积极探索政府审计的创新转型活动。因此，“民生审计”出现在各级审计机关的年度审计计划及工作内容的表述中，民生审计的实践活动也得到了迅速发展。

（二）民生审计的发展 从政府审计的发展趋势而言，民生审计是政府绩效审计的一种新类型。目前，世界上一些发达国家的政府审计相继完成了从传统的合规性审计向现代的绩效审计转变，这一转变的重要背景是“新公共管理运动”的兴起并在全世界范围内的波及。20世纪70年代末80年代初，美国、英国、新西兰、澳大利亚等西方发达国家兴起了一场声势浩大的政府改革运动，核心是把私营部门管理方法应用于公共部门管理，引人市场竞争机制，提高政府管理水平和公共服务质量。被称之为“新公共管理运动”。受新公共管理运动的影响，政府审计面临挑战，传统的合规性审计已不能满足新形势的需要，代之以经济性、效率性、效果性的绩效审计日益成为政府审计发展重点，政府绩效审计随之产生。

西方国家政府绩效审计发展至今，其重要职责是监督政府履行受托责任的情况，评价政府作为公共资源的管理者及公共服务的提供者，是否使公共资源的经济性、效率性及效果性达到了最大化，是否为民众提供了满意的服务。目前，美国政府绩效审计已发展到对受托责任、风险治理与综合治理的评价上。又如，英国审计署多年来一直关注政府为公众提供的公共服务质量问题，审计工作以公民为导向，通过对公共服务质量的审查和评价来维护公众的利益；爱尔兰审计署在实施公民导向审计过程中，先对“公民”进行概念界定，再选择有关服务公民的审计事项，从公民角度制定评价标准，通过大众调查获取审计证据，并将审计结果公之于众；瑞典审计署近年来深入探讨了“以民为本”的审计。上述情况表明，从传统合规性审计向现代绩效审计转变是政府审计发展的必然趋势，而监督政府责任的履行情况，为民众提供满意的服务，并维护民众利益，正成为政府绩效审计发展的重要方向之一。进入二十一世纪以来，随着我国服务型政府建设的推进与政府公共服务职能的加强，政府审计创新转型、积极探索绩效审计已经成为审计机关的共识。我国民生审计正是在此时代背景下产生和发展起来的。近年来，已有一些专家学者开始从现代政府绩效审计视角对民生审计概念进行了阐述。

综上所述，民生审计因新时期民生问题而产生，是审计工作确立“以民为本”新定位的体现，是我国政府审计创新转型的一项重要成果；民生审计顺应了现代审计的发展趋势，是以监督政府履行公共受托责任，保障及改善民生为目标的一种政府绩效审计。

二、民生审计的内涵

由于民生审计是我国现阶段的新事物，审计内容复杂、范围广泛，理论界和实务界还没有形成对民生审计内涵的统一认识。从现代绩效审计理念的角度而言，民生审计是指政府审计机关对被审计单位的民生事项的真实、合法及绩效情况进行审查与评价，向政府及社会公众报告或公告审计结果，促进政府有关部门及相关单位履行保障民生责任的一种监督活动。

（一）民生审计目标 真实、合法和绩效是民生审计的最终目标。审计目标是审计行为期望达到的理想境界或结果。审计目标随着审计环境的变化而变化，随着审计职能的发展而发展。传统的财务审计目标是真实性、合法性，现代的绩效审计目标是经济性、效率性与效果性，两者有一定联系。真实、合法性目标是基础及保障，经济性、效率性和效果性目标是深化与发展。民生审计对民生事项进行审计监督，审查评价公共资源的绩效与公共服务的质量，重在揭露问题，完善体制机制，促进管理，推动改革，最终维护公众利益。因此，从民生审计维护民生的目标而言，为了充分发挥政府审计在保障及改善民生中的职能作用，民生审计必须完成从传统的财务审计向现代的绩效审计转变，审计目标不再局限于真实、合法，而是包括绩效，绩效是对现代绩效审计目标（经济性、效率性、效果性、环境性和公平性）的综合概括。随着现代绩效审计目标的确立，民生审计内容也不再局限于财务收支领域，而是扩展到政策评估、绩效评价、责任认定、环境保护以及社会公平等诸多方面。

（二）民生审计主体 国家审计机关审计主体是审计关系中的审计人，即接受审计授权人（或委托人）的授权（委托）而成为实施审计的主体。首先，根据公共受托责任理论，政府及公众之间的关系是一种公共受托责任关系。即政府作为受托方接受公众（委托方）的委托，管理公共资源、提供公共服务，必须按照公众的要求，管理好公共资源、提供好公共服务，对公众负责，向公众报告，接受公众的监督。公众为维护其利益，有必要专门设置一个独立于各级政府机关的机构，对其受托责任的履行情况进行审查监督，以确定是否继续给予信任。此独立机构，即是国家审计机关。因此，开展民生审计，监督政府履行保障民生责任的情况，维护公众利益，实际上是国家审计本质的要求。其次，我国《宪法》把审计监督制度确立为国家财经经济管理中的一项基本制度，同时，《审计法》规定，我国审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体及个人的干涉，保证了国家审计机关开展民生审计的权威性与独立性，在监督公共受托责任的履行及维护公众利益方面发挥重要作用。

（三）民生审计范围 民生事项是与人民群众生活密切相关的事项。目前，学术界对民生内涵的界定尚存在争议。如有人认为，民生就是指民众的生活、生计。也有人认为，民生包括物质与精神两个方面。还有人认为，民生包括广义及狭义两个方面。狭义的民生，是指人们的生活问题，即人们的衣、食、住、行等基本生活的问题。广义的民生，是指在满足人民基本物质生活需要的同时，保障人们的基本权益，提升人们的精神文化生活、实现人们的公平正义期待等。笔者认为，民生的内涵具有时代性，是一个动态的、持续发展的概念。在古代，由于生产力落后，生活资料匮乏，民生是民众的生活、生计，即穿衣吃饭，民生问题主要是生存问题。在当代，民生已不再主要是人的生存，而是人的全面发展；不再仅仅是利益的分配，而是制度的保障。因此，民生的内涵不仅包括民众的生活与生计，还包括民众应享有的基本权益，以及民众应享有的良好社会环境，如高效的社会治理、公平的社会制度等。即民生事项是指民众的生活与生计、权益、社会治理与公平正义等方面的事项。

（四）民生审计内容 民生审计既包括对被审计单位的民生资金来源与使用的财务审计，又包括对被审计单位的行为是否遵循民生政策法规的合规性审计，还包括对被审计单位民生事项管理的绩效审计。首先，在民生的财务审计方面，随着国家财政对民生事业投入资金的不断加大，审计机关要充分发挥经济监督职能，通过对资金的预算、拨付、授权审批、管理、使用等环节的审查与评价，确保民生资金合法、合规与有效使用。其次，在民生的合规性审计方面，随着国家不断发布与实施一系列的惠民政策法规，审计机关要揭露并查处被审计单位的违法、违规行为，促使其业务活动符合有关法律、法规及制度的要求。再次，在民生的绩效审计方面，审计机关要积极介入民生政策绩效审计与民生事项管理责任及其工作成果的审计。民生政策绩效审计，是审计机关对国家制定的民生政策适当性、合理性以及执行的有效性进行绩效评价，促进政策完善、落实，提出改进建议。民生事项管理责任及其工作成果的审计，是审计机关对承担民生事项管理职能的部门或单位的履责情况进行界定，对有关部门或单位的管理活动的经济性、效益性及效果性进行评价，揭示职责不清、管理不善、资源浪费大、服务水平低下等问题，通过综合分析，从体制、机制与制度层面提出对策与建议，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平，促进建立健全政府部门责任追究制。

（五）民生审计本质 民生保障责任主要由政府部门与相关单位（如一些事业单位、公共企业、非营利性经济组织等）承担。审计本质上是一项具有独立性的经济监督活动。因此，民生审计的本质是促使政府有关部门及相关单位履行保障民生责任，维护民众利益的一种监督活动。

三、民生审计的特征

民生审计以其“民生特色”而成为一种新的审计类型，它的基本特征表现为：审计理念的民生导向性、审计目标的综合性与宏观性、审计范围及内容的广泛性与复杂性、审计方法的多样性与灵活性、审计过程及结果的开放性。

（一）审计理念的民生导向性 民生审计反映了“以民为本”的审计理念，即审计工作要反映人民群众的需求及愿望，以人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为审计工作关注重点，并在根本上维护人民群众的利益，以上反映了审计理念的民生导向性。它是民生审计的基本特征，较好地解决了“审计为谁”的问题。对于进一步明确我国政府审计定位具有重要的现实意义。我国是行政型政府审计体制，学术界对政府审计是为政府负责还是为民众负责颇有争议。杨肃昌指出，审计实际被政府所控制，而人民作为审计真正的委托人却与审计之间并没有形成直接的、内在的联系，也没有形成审计结果直接向委托人报告的制度安排，因而政府审计并不是代表委托人监督受托人（政府）的设置。审计理念的民生导向性从根本上体现了政府审计本源的回归。我国是人民民主专政的社会主义国家，公众选举代表来代表他们的意愿，并通过全国人民代表大会上升为国家的意志，以合法途径及程序将公共事务委托给政府进行管理，形成了民众与政府之间的公共受托责任关系。政府审计作为审查与评价受托方公共事务管理效能的有效手段是基于公共受托责任而产生的，必然要求政府审计要代表委托方的意志，对民众负责。为此，政府审计必然要“以民为本”，关注民生，服务民众，维护民众的利益。

（二）审计目标的综合性与宏观性 民生审计关注民生问题。民生问题往往涉及面广，综合性强，它是社会问题，也是经济问题，更是政治问题。如就业、社保、食品安全、医疗服务、教育公平等经济、社会层面的问题，其背后直接关联的是与政府公共服务、社会公平正义、国家与政府的制度安排等有关。因此，政府审计在进行民生审计过程中，必然将全面、充分发挥自身的职能作用，把“绩效”这个综合性的审计目标，通过诸多实现形式表达出来，诸如以经济的、社会的、文化的、政治的或物质的、精神的等各种形式表现出来，以监督政府全面履行公共受托责任，有效促进体制机制的完善，最大可能满足人民群众生存与发展各方面要求。民生问题的综合性以及政府审计自身的职能作用，决定了民生审计目标的综合性特征。同时，民生审计在项目立项上通常围绕民生事项的热点、难点问题，这些热点、难点问题往往是带全局性、普遍性、倾向性的问题。审计机关通过对其审查及评价，进行综合分析、探究相关领域存在的体制、机制、制度性缺失，向有关部门反映情况、揭露问题、提出解决问题的建议，为政府决策提供依据，为国家宏观调控服务。

（三）审计范围及内容的广泛性与复杂性 与传统审计针对具体单一部门或单位的财务收支行为不同，民生审计的范围往往不是单一部门或单位的经济活动，而是以民生问题为主线涉及到众多部门或单位的民生事项，如民生资金投向涉及许多部门或单位，包括资金拨付、管理、使用及项目实施的相关部门或单位；再如民生政策的绩效，只有通过对政策受益的众多部门或单位进行广泛调查取证才能做出恰当的评判。而民生事项包含的问题又是多种多样的，既有物质生活方面的问题，又有权益要求方面的问题，还有社会公平期待等方面的问题，这些问题错综复杂，涉及国家与社会运行管理的各个层面（经济、社会、文化及政治方面）。

（四）审计方法的多样性与灵活性 民生问题的错综复杂决定了民生审计必须创新多种审计方法，并必须加以灵活运用，才能较好地实现民生审计目标。民生审计方法，除审阅、核对、函询、分析性复核等传统审计方法外，广泛运用了社会调查的方法，如座谈会、走访调查、实地考察及蹲点调查、统计调查、问卷调查、抽样调查、网络调查等，还包括管理分析、计算机审计技术、可行性研究报告评估等方法。在审计方法的运用上，审计人员必须根据具体项目的审计目标、审计对象、审计内容的不同，灵活运用适当的审计方法，提高审计效率。

（五）审计过程及结果的开放性 民生审计不只是“审计为民”，也需要“审计靠民”，只有做到“问需于民、问审于民、问计与民”，倾听民众呼声，了解民生热点，真正把民众关注的热点及难点问题列为审计对象，并广开言路，请社会各界参与到审计中来，让民众获得更多知情权、参与权及监督权，为做好民生审计献计献策，才能从根本上维护民众的利益。如在开展民生审计实践中，审计机关通过访谈、发调查问卷、网站开辟专栏、邀请新闻媒体互动、引入专家咨询制等多种方式，向广大民众征求“审什么”、“怎么审”的意见及建议，从选题立项、调查取证、审计公告、后续整改等各环节全方位让民众参与，并接受其监督，让审计在“阳光下运行”，体现了民生审计过程及结果的开放性。

审计因社会经济发展需要而产生，必须不断适应社会经济发展所带来的变化，满足各方关系人的需求，扮演好自身的社会角色。民生审计顺应了现代审计的发展趋势，满足了我国建设服务型政府、加强公共服务职能的需要，维护了人民群众的利益，是我国政府审计发展的重要方向。本文通过理论与实践的结合，理清了民生审计的内涵与特征。对于提高民生审计的认识，指导民生审计实践活动的深入发展，及推动政府审计的进一步创新等都具有重要意义。

［1］江任佐、张筱、毕铭悦：《基于民生审计导向的国家审计浅析——国家审计服务国家治理的途径》，《财会通讯》（综合·上）2013年第9期。