政府采购工作中存在的问题案例分析

◎文/林博宇

政府采购工作中存在的问题案例分析

◎文/林博宇

在日程招投标工作中，绝大多数争议主要表现在采购需求的倾向性和排他性，对采购文件的不同理解而引起的歧义，评审现场组织不当而引起的各方不满等方面，本文结合案例，以采购文件制作环节、采购过程环节、评标结果环节等方面进行了分类讨论。

政府采购；案例分析

《中华人民共和国政府采购法》第六章第五十二条提到“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑”。由此可见，法律赋予了供应商对采购各环节提出质疑的权力。此外，根据财政部对于《政府采购法实施条例》的最新解读，也提出质疑是《政府采购法》给予供应商的救济权力，更加明确了采购人及招标代理机构解决质疑的义务。

结合近期数据统计，可以看出绝大多数的争议主要表现在采购需求的倾向性和排他性、对采购文件的不同理解而引起的歧义、评审现场组织不当而引起的各方不满等方面，以下结合实际案例，将针对不同采购环节的特点进行分类探讨：

一、采购文件制作环节

此环节的问题若解决不畅，轻则影响采购项目的开标时间，重则直接影响采购结果。采购文件质量的高低直接决定采购成败，一旦出现质疑，采购文件是项目评审工作的唯一依据，故而，我们首先分析此环节易出现的特殊情况。笔者觉得解决此处问题的原则是提高处理效率，要求政府采购部门高度重视，积极沟通，耐心解释，力争将采购活动中的歧义和争端依法、依规解决在初发阶段，在可以构成竞争性的前提下，尽可能保证采购项目顺利实施。

（一）避免因采购文件的歧义而对评审过程产生影响

1.避免实质性资格条件表述不准确

案例一

某防火服采购项目中的实质性资格要求为“投标人所投产品的须具备省级以上（含省级）第三方权威检测机构出具的产品检测报告，提供检测报告原件或复印件”，其中某供应商提供了福建省纤维检验局出具的纺织物检测报告，评标委员会一致认定该公司未能提供消防装备产品检测报告，为无效投标。该公司始终辩称其满足“省级以上（含省级）第三方权威检测机构出具的产品检测报告”的要求，此条款的表述不严谨，给评审现场带来了不必要的大量解释工作。

案例二

某设备采购项目中，要求“投标人须是所投产品的生产厂家或为与所投产品生产厂家签约满1年（截至开标日计算）以上（含1年）的一级代理商，提供证明文件原件”，评审现场出现所有供应商均无法证明自己是“一级代理”身份的情形，本项目废标。

案例三

某设备采购项目的实质性资格条件为“投标人须具备机电设备安装工程专业承包企业三级以上（含三级）资质，提供证书复印件”，但根据《建筑业企业资质等级标准》的要求，具有“建筑工程施工总承包”资质的企业也可参与投标，甚至从资质范围上更能满足采购要求，但却不符合招标文件表述。

2.避免引用的国家标准名称或内容不准确

案例四

某仪器设备采购项目中，要求投标产品须满足“防尘防水等级IP65”及“全密性工艺设计，可置于水中正常工作”两项要求。部分投标人所投产品具备IP65等级证书，但在样品测试中因不能“置于水中正常工作”，而被视为无效投标。

而实际情况为，根据GB 4208 2008《外壳防护等级（IP代码）》中要求，IP65等级的防水性能并不是将产品“置于水中正常工作”，而是做到“用水冲洗无任何伤害”即可，故而技术要求前后矛盾，对部分供应商的无效投标处理缺乏依据。

案例五

某消防产品采购项目中要求投标产品须“符合GA209《消防过滤式自救呼吸器》标准”，但经评审现场核实，此行业标准已于2009年废止，同时现行标准为“GB21976.7-2012《建筑火灾逃生避难器材》”，无供应商满足此要求，项目废标。

案例六

某消防产品采购项目中，要求所投产品须“符合GA636-2006《消防员隔热防护服》标准”，经评审现场核实，应为“符合GA634-2006《消防员隔热防护服》”，而“GA636-2006”实际为“气体灭火器的毒性试验和评价方法”。

3.避免采购需求的表述不准确

案例七

某水电设备采购项目中，要求“通风柜本体及水电维修，恢复使用功能”，经评审现场询标后发现，采购人本意为设备出现故障须进行维修，若维修后仍不能保障使用，则进行更换。但供应商对“维修”的字面理解为只进行维修，不进行更换。

技术需求的表述不可带有歧义，否则易对供应商的报价产生误导，制作标书过程中，须充分了解采购人的真实需求，不可采用隐含甚至误导性的文字。

4.避免关于现场演示内容及标准表述的不准确

案例八

某教学及实训类设备采购项目需求中，要求投标人对其投标设备及实验指导书进行演示。评审现场了解到，此类实验指导书多为数册，约几百页，加重了供应商制作投标文件的负担，也同时增加了评标委员会的评审工作量。更主要的是，采购文件并未明确要求该实验指导书应包含哪些内容，造成评审现场无明确的评审依据及标准。

案例九

某设备采购项目中，要求“最大探测水平面积不小于5000平方米；最大探测锥体体积不小于40000立方米，探测距离深可以达到20米以上”，“用雷达发射的电磁波穿透墙体40cm后，仍可探测15米内任何人体的体动、呼吸、心跳等生命信号”等要求，并要求提供现场样品演示。评审现场并不具备测试以上内容的条件，故无法测量，评标委员会只能根据投标产品说明书及供应商承诺进行评判。

案例十

某宣传片制作项目中，只提及了样片演示环境中的硬件设备，并未说明播放软件种类，评审现场有供应商提出其演示失败原因为播放软件的不兼容。

现场演示环节的表述要全面、准确，采购文件要明确罗列演示场地、测试标准、测试工具等信息，避免因信息不对称引起的采购各方理解不同。

5.避免评分因素设定的理解不准确

案例十一

某机房维保项目中，关于硬件产品备件情况的打分因素设定为“相关备件齐全：10分；相关备件满足用户使用：7分；相关备件基本满足用户使用：4分”，造成评委在“满足”和“基本满足”的界定区别上长时间无法统一意见。

评审依据的描述要客观、具体、可量化，减少评委的自由裁量权，避免模棱两可的评审标准。

6.避免中标供应商产生办法的不妥当

案例十二

某交通管理监控设备及施工采购项目中，要求排名第一的中标供应商完成项目需求书中“第一部分设备与服务清单”中的内容，排名第二的中标供应商完成项目需求书中“第二部分设备与服务清单”的内容”。但“第二部分设备与服务”的内容及标的额比“第一部分设备与服务”要大，造成综合打分排名第一名的投标人却比第二名中标金额要少的现象。

供应商的产生办法要保证公正的同时，兼顾合理，确保中标供应商的利益。

（二）如何协助采购人合法、合理地制作采购文件

1.避免不合理的资质要求

案例十三

某网络设备采购项目中，采购内容仅为设备采购及安装，但采购人要求投标人具备软件开发能力，并提供软件企业认定证书。在供应商书面质疑后，经政府采购中心协调，采购人最终取消了该项不合理资质要求，解决了此次质疑。

2.避免与法律法规及相关规定不相符的资质要求

案例十四

某消防设施采购项目中，采购人要求投标人具备《消防设施工程专业承包企业》一级资质。本项目涉及消防施工，为保证后期验收合格，则须要求具备消防设施工程专业资质单位施工，但部分供应商提出该资质要求与实际施工情况不符，政府采购中心在接到质疑后，通过咨询相关部门后，了解到“建筑物高度100米以下、建筑面积5万平方米以下”可由具备二级资质单位进行施工，而该采购项目的确符合以上要求，故协调采购人修改了不恰当的资质要求，解决了此次质疑。

此类项目，需求较明确，行业资质管理办法中也有较准确的施工资质界定，需要在政府采购日常工作中多学习、多积累。

案例十五

在某机房改造项目中，采购内容为机房布线及改造，采购人要求投标人须具备《计算机信息系统集成一级资质》，因实际需求中仅涉及简单的设备集成工作，故而部分供应商对应具备对一级资质要求提出了质疑，后经协调，采购人修改了资质要求。

此类项目中，确存在系统集成工作，且在行业资质管理办法中无明确的资质分类规定要求，但通过认真学习该类资质管理办法及行业规范，发现具备基本集成资质的供应商即可胜任此规模的集成工作，所以要求供应商具备过高的资质，属不恰当要求。

3.避免与行业管理违背的商务要求

采购文件中的商务要求与资质要求不同，资质要求大多较为明确，有据可依，而商务要求无依据可循，多以不同行业的不同商业行为惯例为依据，要求对待此类问题做到合情合理，符合市场规律，满足普遍的实际情况。

案例十六

某办公用台式计算机采购项目中，采购人要求供货周期为签订合同之日后3日内，多家供应商对此提出了质疑，政府采购中心在向各市场主流品牌产品的生产厂家了解到各自的生产、供货周期后，建议采购人修改了不合理的供货周期。

此类问题较多见，为保证充分竞争，确保财政资金的合理支配，政府采购部门要应多调研市场行情，了解各类产品的生产及物流情况，协助采购人设定合理的供货要求，保证项目的顺利实施。

案例十七

某电梯采购及安装项目中，采购人要求安装完成后付款，结合行业惯例，通常为签订合同后付设备全款，施工费用可按步骤支付，在接到部分供应商的相关质疑后，协调采购人修改了付款方式。

此类项目，有着自己行业的惯例，付款方式关系到供应商的实际利益、资金运营，该惯例符合该类采购的特点，需要多了解，避免不必要的质疑。

4.避免在采购文件中设定不准确的技术要求

案例十八

某弱电设备采购及安装项目中，采购人仅提及了部分设备清单及施工标准，部分供应商提出质疑，认为无法针对本项目准确报价，在与采购人协调后，补充了设备清单和施工要求，保障了项目的顺利实施。

此情况多在系统集成项目中出现，该类项目设备采购繁多，施工方案复杂，为避免供应商提出此类质疑，在采购文件制作过程中要求采购人尽可能的丰富采购方案。充分考虑工程难度的供应商的报价，会比粗略了解项目的供应商的报价要更准确，详尽采购内容，准确标注采购数量，更能体现公平竞争。

5.避免因信息不对称而造成的不理解

案例十九

某医院医疗设备采购项目中，采购文件中只提及了技术参数的要求，在发布招标公告后，部分供应商提出，采购文件中的未提及设备安装环境的详细尺寸。经与采购人核实后发现，了解到该采购设备的安装位置有尺寸的限制，因为该限制导致有多个品牌的产品在满足技术要求的前提下，不能满足实际使用要求，在与采购人协商后发布了本项目的补充文件，组织供应商勘察现场。在了解实际情况后，供应商均对此特殊情况表示理解，最终保障了采购的顺利实施。

该类问题在采购文件的制作过程中容易被忽视，但是非技术性指标也影响着项目的实施，这提醒我们编写采购文件时要充分了解项目的需求，尽可能详细的介绍项目情况，增大信息透明度，积极主动的解决问题。

6.解决对采购文件中技术要求的质疑

对采购文件中技术要求的质疑情况最为常见，情况也较复杂，多涉及技术要求具备指向性。解决对采购文件的质疑，应当在接到采购需求后，首先分析采购需求，充分了解采购人的需求，结合采购预算，分析并核实技术需求是否具有竞争性。对存在疑问的条款进行逐条调查核实，并听取采购人的采购诉求；复杂的项目可以组织项目的评审专家就此内容进行核实并提出书面意见，必要时可以邀请各生产厂家出具独立意见。通常在接到采购需求后，我们需要与采购人面对面的沟通，了解技术需求中是否涉及涉密、专利等具有排他性或不适宜进行公开招标的采购内容，如有则建议采购人采用其他采购方式进行。

此类情况最为复杂，解决此问题的唯一途径就是统一需求标准，实现技术要求的标准化，以国家标准、行业标准、企业标准为依据，结合政府采购工作特性，实现通用需求的统一。

二、采购过程环节

采购过程更多是指项目评审至结果公告前，这一过程的控制关键点是对评标程序的精妙把控，需要临场应变能力的情形较多，对评标现场的项目人是一个挑战。

（一）严格、准确地把握业务知识

案例二十

某网络设备采购项目中，采购方式为竞争性谈判，谈判小组审阅所有投标文件和询标后，认为采购需求中“UPS”主要参数不完整，在提出统一标准后，要求所有投标人对此内容进行了调整。同时，采购需求中涉及“空调”，此项为节能产品政府采购清单中强制采购内容，投标产品必须为清单内产品，否则为无效投标。本包共3家单位投标，其中2家单位所投空调产品未在清单内，谈判小组允许2家单位进行了调整，经最终报价后，评标结果复核阶段，有落标供应商质疑本项目两次调整行为有失公平。

根据财政部74号令第三十二条中关于“在谈判过程中，谈判小组可以根据谈判文件和谈判情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得变动谈判文件中的其他内容。实质性变动的内容，须经采购人代表确认。对谈判文件做出的实质性变动是谈判文件的有效组成部分，谈判小组应当及时以书面形式同时通知所有参加谈判的供应商。供应商应当按照谈判文件的变动情况和谈判小组的要求重新提交响应文件，并由其法定代表人或授权代表签字或者加盖公章”的要求，在竞争性谈判文件内容未做出调整的前提下，投标人不得更改投标内容。

进一步分析本项目中谈判小组第一次对于“UPS”设备的技术调整，是建立在采购需求不完善，谈判小组一致认为有必要调整的前提下进行的，且征得了所有投标人的同意，属合理行为。但对“空调”设备要求2家单位进行调整时，谈判文件内容本身并没有调整，且在有供应商复核标书的前提下，允许另2家单位更正投标内容，则属于不合理行为，项目人应当及时制止。

此案例是一个关于在非公开招标方式下，评审委员会是否可以允许和接受投标人投标方案调整的案例。同时“调整”，但前提不同，结果也必然不同。这就要求评标项目人必须熟练掌握业务知识，充分理解在不同情形下，可能带来争议问题的解决办法。

（二）精妙掌控对评审过程中采购各方行为

《条例》四十二条，采购人、采购代理机构不得向评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组的评审专家作倾向性、误导性的解释或者说明。

这一条款是对项目人组织能力的典型考验，评审专家直至到评审现场才开始接触此次项目，而采购人则从项目立项至实施采购需要历时甚至超过几个月的时间，对项目的理解上，采购人通常是有发言权的，评审现场应请采购人充分介绍项目情况，评审专家也应该听取采购人的项目背景概述。但采购人在此时如果过多的表露了采购意愿，又会对评审专家起引导作用，易引发争议。

所以适时的把控此进程有利于项目的顺利进行，又可以保证评审工作在公平、公正环节下进行，这需要项目人在过往的工作中积累经验，充分了解采购需求，引导采购人介绍项目情况，并适时提醒其发言的公正性。

（三）耐心、平和的把握项目节奏

在评审现场要准确了解采购各方的心理变化，预判可能会发生的特殊情况，每一个采购当事人都可能是其领域的专家，但对政府采购知识和流程并不熟悉，这就需要政府采购部门适时的进行提醒和介绍，保证项目合理、合法的顺利进行。同时做好过程记录，详细准确的记录评审过程。面对不公正行为也要不卑不亢、有礼有节，敢于站出来维护政府采购活动的严肃性，有策略的解决问题，力争各方当事人满意。

（四）强化沟通与过程记录

悉心听取上一环节工作人员的意见，将反馈过来的信息整理、分析，将其中的难点和特点作为评审过程中重点关注对象，做到不打无准备之仗。

每一个评标项目人也都应该详细、准确的记录评审过程中每一个细节，并将由此引发的种种问题记录在案，利于事后进行分析和总结，将经验和结果及时反馈前期环节部门，做到项目的沟通闭环，为整个采购流程提供有力的知识和经验积累。

三、评标结果环节

除对采购文件的质疑情形外，这一环节同样易具有争议，同时，对评审过程的质疑也会集中反映到对结果的质疑中来。

（一）充分利用评审结果复核环节

个人认为评审结果复核阶段在评审过程中起着举足轻重的作用。首先，由评标委员会再次对中标候选供应商进行复核，复核内容包括资质、商务、技术等所有环节，确保评审结果的准确性，政府采购中心要在此过程中指引专家逐项依次复核，若出现异议，及时纠正。其次，在宣布中标（成交）候选供应商后，主动询问落标供应商的意见，力争做到将争议解决在评标现场，不流转至下一部门，既是对自己的工作负责，更是对整个采购流程的负责，将供应商提出的异议及时反馈评审专家，组织专家二次复核，以确保评审结果的准确性。

（二）深化总结

泰山不拒土壤，故而成其大，河海不择细流，故而成其深。分析和解决质疑的过程固然繁琐，但是我们应该看到可以从中学到的知识和解决问题的方法。在评审现场面对质疑时，情况错综复杂，且可能会涉及投标企业利益，甚至出现个别供应商情绪较为激动的情况。作为项目的组织者，政府采购部门经常为找不到合理解释理由而感到困惑，会认为质疑带来了诸多繁杂的工作。但静心去思考，有质疑的发生，说明存在了争议，存在了争议说明被关注，面对和解决质疑，是一个很好的挑战机会，也是一个学习的过程，对弥补工作中的不足具有很大的帮助。

此外要充分向各行业主管部门、高校教师、厂家专业人员等请教，从专业的角度去分析质疑内容，掌握基本的技术知识和术语。向行业内的各企业学习，做到知己知彼。各行业内部都存在着大量专业的人员，往往质疑供应商本人恰恰就是行业内的专家，更了解其所处行业的标准及发展趋势，可以帮助政府采购部门更加直观、准确的找到解决争议问题的突破点。

没有不能解决的问题，只有不能尽心尽力的态度。我们要规范接受质疑和解决质疑的流程，做到程序合法，有据可依。敢于面对和接受质疑，善于集百家所长，充分了解市场行情，发挥政府采购的引导作用，维护政府采购的公开、公平、公正。

责任编辑：汪海洪田马飞

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1006－1255－（2015）09－0042-05

林博宇（1982—），天津市政府采购中心。邮编：300161