借力国际公约提升我国税收征管水平

李 时 秦泮义 （大连市国家税务局 辽宁 大连 116021）

借力国际公约提升我国税收征管水平

李 时 秦泮义 （大连市国家税务局 辽宁 大连 116021）

《多边税收征管互助公约》代表着经济全球化下国际税收合作的新标准。我国于2013年正式成为该《公约》的签约国。本文重点介绍了《公约》关于税收情报交换、税款追索协助、法律文书送达等方面的规定，分析了履行这些义务对我国税收法律制度的挑战，指出我国应尽快构建和完善与《公约》相协调的国内法律制度、不断提高税收征管水平。

多边税收征管互助公约 法律制度 税收征管

2013年8月27日，我国和经济合作与发展组织(OECD)签署了《多边税收征管互助公约》（以下简称《公约》），正式成为第56个签约国。《公约》的签署对于提高我国国际税收征管水平，提升我国国际税收影响力具有重要的现实意义。

一、《公约》成为经济全球化背景下国际合作的新标准

1988年1月25日，欧洲委员会和经济合作与发展组织（OECD组织）在法国斯特拉斯堡共同制定了《公约》，目的是通过国际税收征管互助应对和防范跨境逃避税、维护公平税收秩序。《公约》建立的国际税收征管协作机制打破了一国税务机关获取信息的局限性，最大程度上消除了信息不对称给跨国避税行为带来的“便利”，保障了各国在经济全球化背景下充分行使税收管辖权。①Markus Meinzer. Analysis of the Coe/OECD Convention on the Administrative Assistance in Tax Matters, as amended in 2010 [J].Tax Justice Briefing, 2012,（2）.

（一）《公约》框架下，情报交换的内容和范围进一步扩大

《公约》所确立的情报交换范围涵盖税收协定与情报交换专项协定中的内容。情报交换的约束条件进一步放宽，各国可以根据情报交换的需要在更深层次、更广泛的领域进行交流和合作。

《公约》将专项情报交换的范围进一步扩大，明确凡是与缔约方运用或实施相关国内法有可预见相关性的情报，各缔约方均要进行交换，剔除了情报交换专项协议中所要求提供的一些说明信息，对专项情报请求的提出没有涉及更多的条件约束，仅作了一些原则性的规定，使《公约》更便于执行和操作。

《公约》的突出优势还在于允许多方共享情报信息。以往单项情报交换协议规定，如果要将信息提供给第三

方使用，必须取得信息提供方的书面认可。《公约》对信息共享的允许，使得更多的签约国可以通过彼此授权的方式将信息传递给其他国家，而不单独考虑一个具体案件的情况。并且，《公约》允许的范围更加宽泛，不再局限于对方的税务机关。根据《公约》规定，如果一国允许在国内因其他目的使用税收情报信息，授权的税务机关也可以授权协议另一方因同样目的使用税收情报。这对于打击洗钱和腐败行为具有非常重要的作用。

（二）《公约》建立了跨境税收追索协助机制，提高了国际合作的深度和广度

《公约》规定，在请求国要求下，被请求国要像完成本国的税收业务一样处理国外提出的税款征缴要求，对待存在争议的案件或者没有最终结论的案件，要为被请求国追缴税款采取保全措施。并且，即使欠缴税款的纳税人不是被请求国的居民，只要该居民在其境内拥有财产、银行账户或分支机构，被请求国就应当依照《公约》有关规定向请求国提供税务行政协助。《公约》不以居民身份为限定条件，说明其建立的国际税务协助机制的实际效力影响范围相当广泛。这在很大程度上克服了目前建立在双边税收协定基础上的国际税务协助机制适用效力范围的局限性。

（三）《公约》对跨境文书送达提供法律支持

随着跨境交易事项的不断增多，纳税人的收入、资产以及机构所在地有可能分布在不同的国家和地区，向境外纳税人传递税务文书成为跨境税收管理的一项内容。《公约》明确了协议签署国之间文书送达的协助义务，搭建了与境外纳税人进行联络的桥梁。文书送达的协助义务不仅方便各国税务机关对税款的追缴，也是对纳税人的服务手段，通过事先的送达通知，通知境外纳税人尚未履行的纳税义务，避免对那些因疏忽或不了解税收政策的纳税人采取税收保全或强制执行措施的不良影响。

二、《公约》对我国税收法律制度提出了更高要求

《公约》确定的情报交换、税收追索协助、文书送达法律义务，需要我国国内法律制度的支持。我国应当以《公约》签署为契机，适时完善和修订相关法律法规，进一步提高我国税收征管水平。

（一）情报交换法律制度

我国开展情报交换工作的法律基础包括税收协定情报交换条款、税收情报交换专项协定，以及涉及情报交换的国内其他法律制度，如《税收征管法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》以及金融行业的一些政策法规等。经过30年的情报交换工作实践，我国情报交换相关制度逐渐规范，2012年我国顺利通过全球税收论坛税收透明度和情报交换同行审议，说明我国在情报交换方面的法律法规体系已经得到国际组织的认可。

尽管如此，《公约》的签署将使我国在情报交换的领域进一步扩大、情报交换内容更加丰富，也对我国目前的法律制度提出了更高的要求。如按照情报交换条款的规定，应签约方请求搜集相关信息时，如我国掌握的税收资料不能满足情报交换请求，我国应当采取一切必要措施，提供对方所要求提供的情报。但按照我国《税收征管法》的规定，税务机关对信息的搜集仅限于纳税申报期间以及立案调查期间取得的纳税人信息。无法为情报交换需要要求纳税人或其他组织提供相关信息。此外，尽管在情报交换协议以及《公约》中都明确规定，签约方不能因为情报由银行、其他金融机构所持有而拒绝提供情报，但在国内法的执行中没有规定金融机构向税务机关报送纳税人涉税信息的义务，税务机关很难从银行等金融机构取得纳税人的金融资产、资金往来等方面信息，完成自动情报交换、专项情报请求的执行成本较高。

（二）跨境税收追缴协助的法律制度

跨境税收追缴协助首先要明确的基本问题是追缴业务在我国是否存在类似的政策规定。在存在类似政策规定情况下比较容易执行，如涉及企业所得税税款的追缴。但是，如果涉及我国没有的税种或者我国的政策规定与要求追缴国的政策具有明显差异的情况下，如何实施税收追缴就比较复杂了。从我国目前的税收政策体系来看，有些政策规定与其他国家还存在较大差异，如个人所得税制度，目前国际上大多数国家都采用综合税制或综合与分类相结合的税制，主要通过纳税申报实现征收。而我国实行的则是分类税制，按照个人所得的性质分项目征收所得税，并且基本是通过代扣代缴方法征收的。因此，对境内外居民个人所得的追缴将涉及较高的执行成本。

实施跨境税收追缴还应当考虑我国税收征管制度

是否予以支持的问题。《公约》对跨境税收追缴协助有一些限制性规定，如税收主张是否存在争议、税收主张的执行期限、税收主张的中断执行、税收保全措施等事项。而我国《税收征管法》中并未对境外所得协助征收做出专门规定，税款征收、保全等措施都是针对在我国具有纳税义务的实体以及来源于我国境内的所得。在具体实践中所涉及的文书、征管流程以及征管系统也都是针对我国纳税事项。因此，对于跨境税款追缴事项，首先需要我国《税收征管法》或有关法律文件中明确税收追缴协助的法律程序，包括适用的法律文书、追缴措施、追缴时限、税款的支付等内容。对于我国向境外要求协助追缴的事项时，也应当明确相关执行程序，使其为我国的税收征管服务。

（三）文书送达的法律制度

很多国家都明确规定了文书送达的法律制度，如文书送达的方式、签收的格式、时间要求等，并且也明确规定，如果纳税人居住境外或无法知晓纳税人的地址等原因无法送达税务文书，仍然会追缴税款。因此，文书是否能够送达并不构成执法的障碍，仍然可以要求对方国家协助征缴税款。尽管如此，加入“文书送达”规定实际上是给予纳税人额外的保护，可能会提高税款的征缴效率，纳税人有可能按照文书的要求缴纳税款，不需要征缴协助程序。

通常来说，文书送达最简单的方式是通过直接向境外纳税人邮寄文书。但是很多国家不允许这种送达方式，认为这是对国家主权的一种侵犯。我国签署《关于向国外送达民事或商事司法文书和司法外文书的公约》(即《海牙送达公约》)时，出于维护我国国家主权的考量，对于直接邮寄送达文书提出了保留，外国的司法文书不能够直接邮寄送达给身在我国境内的当事人。因此，如何实现送达还需要通过国内法律制度予以明确。从我国现行的法律制度来看，除《刑法》对境内外协助送达文书具有相应的规定外，税收方面的法律法规并未对此加以明确，因此，一旦承担文书送达义务，我国在国内法律方面将会遇到障碍。

三、以《公约》签署为契机，进一步完善我国税收法律制度，提高我国税收征管水平

（一）加快修订《税收征管法》，赋予税务机关更多的信息获取渠道与更强的税收征管手段

《税收征管法》的修订，不仅要立足于完善国内信息的搜集管理，更要站在国际视角，加强对跨国公司、“走出去”企业的信息管理。应要求纳税人对境内外收入、资产等进行全面申报；加强对银行信息的披露要求，明确税务机关对银行账户的监管权利，尤其是对离岸账户信息的监管权利。建立银行、外汇管理局等金融部门与税务机关的信息交换制度，提高对纳税人收入、资产、往来等信息的监控。建立纳税人信息档案库，对于存在不遵从行为的纳税人从适用优惠政策、协定待遇等方面予以限制。

（二）完善税收政策体系，以《公约》为桥梁，实现对跨国税源的有效监管

修改完善个人所得税政策，建立以家庭为单位的个人所得税制度。合理定义中国居民个人标准，结合税收协定的内容，增加以重要利益中心的居民标准。完善对来源境外所得的政策规定，增设特别纳税调整条款，减少通过居民个人进行税收筹划的避税空间。完善反避税制度。加强对受控外国企业管理、一般反避税调查、成本分摊协议的修改。

（三）完善《公约》执行法律制度，保证《公约》的顺利实施

1．按照《公约》要求完善情报交换法律制度。修订《情报交换工作规程》，对专项情报请求、自发情报交换、境外税务检查的内容以及具体流程、文书等进行细化，有效利用情报交换手段，助推国内的税收基层实践。《税收情报交换工作规程》中的许多内容与《公约》中信息交换的内容具有一致性，但也有一些内容没有满足《公约》执行的要求，如关于情报交换涉及的税种范围、境外税务检查的执行方式与程序、自发情报交换的内容、专项情报交换的条件等，需要进一步明确。

2．完善文书送达的法律制度。我国法律明确规定，行政机关送达行政执法文书，必须以法定程序和方式进行。境外文书能否按照《公约》要求依法送达，不仅是履行法定义务，同时也是我国税收征管工作效率水平的体现。我国在税收征管稽查程序以及刑法的执行程序中都有关于文书送达的法律规定，但是针对境外文书的送达，有其特殊的方面，如对境外送达文书内容的审核、境外文书的送达方式、文书的语言、送达时间等，应当通过专门的法律制度予以明确。

四、为《公约》有效实施搭建技术平台，有效提高我国税收征管现代化水平

（一）《公约》对我国税收征管手段提出更高要求

《公约》的签订预示着我国在税收征管与国际社会接轨征程上又前进了一大步。《公约》涉及的领域非常广泛，所涵盖的税种除了通常的所得税与资本利得税之外，还扩充到所有可能征收的税种范围。自动情报交换批量数据信息的定期传递，多国情报请求信息的及时处理，大量文书送达要求等，对我国的征管水平、信息处理技术提出了更高的要求，信息技术的应用成为必然选择。

随着《公约》的实施，国际间自动化信息交流将成为各国提高税收征管效率的有效手段。欧盟国家之间已经同意建立情报交换的信息网络。这一系统将允许欧盟区域内，进口货物的贸易方通过电话直接验证对方的增值税验证码。系统要求欧盟成员国即时更新的增值税登记信息要通过计算机信息网络在成员国之间共享，并且跨境之间要定期交换信息。这一在线系统对于欧盟成员国之间的增值税管理是一个重要突破。①Kenny, L.W., and S.L.Winter.Tax Systems in the World: An Empirical Investigation into the Importance of Tax Bases, Administration Costs, Scale and Political Regime [J]. International Tax and Public Finance , 13 No.2/3(2006).从世界范围来看，如果能够广泛建立这种信息沟通机制，将为各国的国际税收征管节约大量成本并且有效提高征管水平。

从我国目前来看，尽管我国开发了税收征收管理信息系统，但仍然存在很多局限性。其中最突出的问题是信息来源有限。缺乏第三方信息的支持，信息化技术水平有限，对税收信息的分析、处理和应用水平较低。税收征管国际化的发展趋势，使我们面临着数据来源增多，需要对多渠道信息进行分析整合的能力。因此，我们不仅要在国内实现多种渠道信息的整合分析，包括对税收申报信息、各税种的征管信息、第三方信息等综合运用，国际上也应当实现信息的沟通和自动交换机制，建立与各国税收征管系统的有机联系。

（二）坚持以科技为引领，提高我国税收征管水平

根据国家税务总局信息化建设的统一部署，我国将依托金税三期工程和现行税收征管系统，把国际税收信息化建设与核心税收征管业务流、信息流结合起来，实现管理手段融合和信息资源共享。积极拓宽信息来源渠道是税收信息化建设的重要内容，借力《公约》，我国应当充分利用第三方数据和国际税收情报交换信息，运用数据仓库、预警模型、大数据分析等方法，形成定量与定性分析相结合，建立风险识别、评估、应对和反馈全流程的税收风险管理体系，构建稳固强大的税收管理系统，全面提升税收征管的现代化水平。

责任编辑：周 优

Improving China's Tax Collection and Administration by Referring to the Convention

Shi Li & Panyi Qin

TheMultilateral Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters represents the new standard of international tax cooperation under the framework of economic globalization, and China has become an official signatory of the Convention since 2013. This paper focuses on the regulations regarding tax information exchange, assistance in tax claims recovery and legal documents delivery, and then analyses challenges to the existing tax laws and regulations domestically when performing these obligations, and finally points out that China shall establish and improve domestic legal system adjustable to the Convention, and also increasingly enhance the work of tax collection and administration.

Multilateral Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters Law system Tax collection and administration

F810.42

A

2095-6126(2015)02-0059-04