美国图书馆视障群体服务的法律环境研究

刘 玮

视障群体是指由于视力障碍而获取信息受限，在政治、经济、文化等方面处于不利地位的弱势群体。美国极其重视视障群体信息权利的保障，随着美国经济的繁荣和社会文明的高度发达，美国图书馆视障群体服务事业成就显著、举世瞩目。美国图书馆视障群体服务的法律制度设计全面而系统，为其提供坚强的后盾和有力的支撑，值得我们借鉴和参考。

1 美国图书馆视障群体服务的概况

美国是最早面向视障群体开展图书馆服务的国家。1868年，波士顿公共图书馆第一个建立了盲人服务部，开创盲人借阅服务的先河。1878年美国国会开始提供盲人图书馆服务基金，之后美国国内各城市纷纷成立盲人图书馆，或在既有公共图书馆开展盲人服务。1897年约翰·拉希尔·杨在国会图书馆建立了盲人阅览室。1931年国会图书馆设立“盲人及残疾人国家图书馆服务部”(即NLS/BPH：National Library Service for the blind and physically handicapped)，负起为美国成年读者提供盲文资料的责任，并逐步形成全国性的图书馆盲人服务网络。1964年美国国会签订公共法89- 522条，拓宽了盲人的概念，凡是因身体或视力限制而无法阅读传统印刷资料的读者均为该网络的服务对象。该网络发展至2个跨州中心，56个地区图书馆(包含43个州立图书馆机构，13个职业康复机构)，45个副区域图书馆，11家咨询推广机构和4个独立的机器外借机构[1]。进入信息社会，克林顿政府推出信息高速公路计划，使视障群体服务成为每个图书馆的常规服务，美国图书馆视障群体服务走在世界各国的前列。

2 美国图书馆视障群体服务法律环境建设的阶段

美国图书馆视障群体服务的法律完善，制度健全，并不是一蹴而就的，立法者和政府随着经济的发展和社会的进步及时调整其内容，使之日趋完善，大致经历了三个阶段：

起步阶段(20世纪40年代前)。19世纪后期工业化文明的推进，美国盲人基金会以慈善意识和公益精神促使图书馆视障群体服务事业的蓬勃发展，以社会教育弥补该群体成员知识的匮乏。1904年《邮政法》规定盲文图书免费邮递，增加了图书馆为视障群体服务的项目。国会图书馆为视障群体服务始于1931年史慕特法案(Pratt Smoot Bill)的授权。这一时期立法单一，还没形成图书馆视障群体服务的法律保障体系。

发展阶段(20世纪40年代-90年代前期)。二战后大量伤残退伍军人涌现，残疾人数量激增，残疾人权利运动活跃；恰逢经济实力膨胀，多方面的立法保障使图书馆视障群体服务事业快速发展。首先是1946年颁布、1982年修订的《国会图书馆法》规定了国会图书馆为视障群体服务的责任和义务；其次是无障碍理念的兴起，1968年颁布的《建筑无障碍法案》是图书馆面向视障群体开放的里程碑。1964年《图书馆法》 更名为《图书馆服务与建设法》，1970年修订后，将各级各类图书馆面向视障群体服务纳入法制化的轨道；再次是《康复法案》(1973年)和《残疾人法案》(1990年)的颁布实施，有力地保障了残疾人各方面的权利，美国图书馆视障群体服务的法律体系略见雏形。

完善阶段(20世纪90年代后期)。进入信息社会后，以平等和包容为理念，以保障和实现视障群体的知识信息权利为宗旨，已有法律随着信息社会的发展而不断地调整和完善，如《残疾人法案》2008年修改后，扩大了受众的范围；1998年《康复法案》508号条款确保残疾人能平等访问电子信息，这是与信息社会相适应的信息无障碍法律条款。相关执行、协调、监管机构，各负其责，各司其职，通过实施、反馈、修订，图书馆视障群体服务的法律体系日趋完善，使图书馆视障群体服务事业健康、持续地发展。

3 美国图书馆视障群体服务的法律制度设计

3.1 图书馆专门法

从联邦到各州，美国图书馆通过多方面的立法保障图书馆正常运营的同时，充分考虑视障群体的信息需求，保障其平等的知识信息权利，使图书馆视障群体服务有法可依，有章可循。《国会图书馆法》(1982年修订)对NLS及其合作图书馆服务网络进行宏观管理和调控。该法第八条规定：对为盲人和其他残疾人准备的书籍、有声读物、乐谱、指导读物以及其他专门设施实行专项拨款，建立专门地区中心以满足残疾人的阅读需要。成立专业和合作图书机构协会，对图书馆进行管理以及制定规章制度[2]。1996年克林顿总统签署《图书馆服务与技术法案》(Library Services and Technology Act，LSTA)(2003年修订)，针对图书馆面向残疾人服务做了具体规定[3]，重视对残疾人以及服务水平低下的地区人群服务是其立法目的之一。为残疾人服务可以优先得到联邦政府的项目资金，激发了各级各类图书馆视障群体服务的开展，以弥补其知识差距和消除数字鸿沟，促进社会融合。基于美国法律系统的双轨制，州议会通过其立法权掌管本州的图书馆政策和运作。《加利福尼亚州图书馆法》在各州图书馆法中比较有代表性，它扩充了地方政府经费投入、志愿者服务、上门服务和监督实施等相关内容。州图书馆法对强化视障群体服务的针对性具有重要意义，与国家层面的立法相互补充，相得益彰。

3.2 图书馆相关法

在美国，信息公开制度、电信与网络普遍服务制度、知识产权保护制度、公共图书馆制度、公共教育制度等组成覆盖全社会的信息保障体系，促进信息公平。面向视障群体服务的图书馆相关法(见表1)均“符合处于最不利地位的人的最大利益”，充分体现了美国社会文明程度。主要表现在以下三个方面：一是以《图书馆法》为基础，《康复法案》《建筑物障碍法》等从不同的侧面为美国图书馆视障群体服务提供“综合治理”，使图书馆既承担实现“无障碍化”的责任，又承担为视障群体服务的义务，从而保障视障群体无障碍获取信息权利的充分实现。二是以《残疾人法案》为基本法，“以人为本”，赋权增能，使视障群体能够全面有效地参与竞争，并得以实现自身的发展，进一步激发视障群体的信息需求，成为图书馆视障群体服务事业可持续发展的动力之源。三是将各种法律中的原则性规定具体化、可操作化。如将网络内容无障碍建设具体细化到网站的响应时间；盲文标识的标准具体到字母的大小、间距和离地高度等，使图书馆视障群体服务走向规范化、制度化。

表1 面向视障群体服务的图书馆相关法

4 图书馆行业自律规范

美国图书馆协会(ALA)成立于1876年，1906年下设盲人图书馆工作委员会，1967年实施《图书馆盲人及视觉残障者服务标准》，此标准是为盲人提供图书馆服务的基本依据，对联邦、各州、社区、学校及特殊机构等各级各类的图书馆都做了详细的规定，包括经费、人员、典藏、服务及设施等项目[7]。2001年制定的《针对残疾人的图书馆服务》成为信息时代图书馆视障群体服务的新标准。

1939年美国图书馆协会发表《图书馆权利宣言》 (Library Bill of Rights)，1996年修订并代表美国图书馆界对图书馆拥有“自由权利”做了“集团性”确认，所确认的内容奠定了西方现代“图书馆自由”精神的基本内涵。1981年美国图书馆协会公布《职业道德规范声明》，核心内容是图书馆员为完成图书馆所承担的社会职责而应该具有的职业理念、专业素养和行为准则[8]。通过行业伦理、道德和职业规范的约束力和引导力，美国图书馆以平等服务、人文关怀、专业化职业化和维护读者权利为原则，一方面协调平衡各方利益，使视障群体的利益最大化，另一方面使视障群体图书馆权利意识日益增强。在哈佛攻读MBA的联合国残疾人权利委员会副主席杨佳(盲人)和第一位在美国获医学博士的中国盲人李雁雁对美国图书馆视障服务的体贴入微感同身受，赞不绝口。由此可见，美国图书馆视障群体服务水平达到了法律的强制力难以企及的高度。

5 启示与思考

我国图书馆视障群体服务的立法保障经历了从无到有、从忽视到重视的过程，逐步形成了以《宪法》 为根本法、以《残疾人保障法》为基本法、以图书馆法为专门法、以《著作权法》等为相关法和以《残疾人权利公约》等国际规范为参照的有机整体。但是图书馆视障群体服务立法保障还存在范围不宽、程度不高、效力不强、协调不力等问题，借鉴经验与结合国情并举，制定和修订并重，完善我国图书馆视障群体服务的法律保障体系，以期保障图书馆视障群体服务的持续性和有效性，实现效益的最大化。

5.1 完善为视障群体服务的图书馆法律体系

《残疾人保障法》(2008年修订)是《宪法》尊重和保障人权精神的体现，旨在维护残疾人的合法权益，保障残疾人平等充分地参与社会生活，分享社会物质文化成果。其立法的目光已经投向公共图书馆，规定了图书馆为视障群体服务的责任和义务，但专用设施、文献资源、人员等相关资源还没有得到落实，图书馆相应的权利也没有得到落实。《图书馆法》立法工作在2008年11月正式启动[9]。国家作为法律制度供给的主体，应确立各级各类图书馆开展面向视障群体服务的原则。以《图书馆法》为核心，地方人大和政府作为地方图书馆立法的主体，相应地调整地方层面图书馆制度供给真空或供给不到位的现状，完善视障群体服务的任务、范畴和方式等内容，为有效地开展服务工作提供根本保障。中国图书馆学会作为行业规范和职业规范供给的主体，通过自律规范对法律规则进一步细化，创造良好的“守法环境”。通过图书馆立法量的扩张和质的跃迁，完善图书馆视障群体服务法律体系，保障其知识信息权利的实现，而这种权利的实现是视障群体参与社会生活、共享社会物质文化成果的前提。

5.2 加强交流合作，与国际惯例接轨

(1)《残疾人权利公约》。该公约是联合国首部为保护残疾人权利而专门制定的具有法律约束力的国际公约，旨在促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由，并促进对残疾人固有尊严的尊重。中国政府忠实履行各项义务，采取立法、行政和其他措施，保障和促进公约所载的各项权利得以实现，对图书馆视障群体法律体系建设的作用和意义体现在以下三个方面：第一，明确相关立法的根本目的是实现人的全面发展，建设公平正义的和谐社会。一方面注重残疾人组织和残疾人参与相关立法，广泛听取残疾人的意见；另一方面提高对视障群体能力和贡献的认识，提高整个社会对残疾人权利的认识，为相关立法打下坚实的社会基础；第二，将残疾人事务纳入经济社会发展的主流，是图书馆视障群体服务法律环境建设的动因。如《邮政法》规定盲文图书免费邮寄，就会对图书馆文献传递业务的长期开展产生最直接的影响；第三，残疾人生活状况的改善，特别是《残疾人教育条例》使视障群体获得平等的教育权，提高其文化知识水平和信息素养，提升对图书馆的认同感和认知度，是相关立法的基本条件。

(2)《马拉喀什条约》。信息化社会中的图书馆不仅是残障用户信息资源的组织者和服务的提供者，同时也是信息资源的生产者[10]。我国《著作权法》(2001年修订)仅将“已经发表的作品改成盲文出版”确定为合理使用的范围，视障群体的利益保留较少。《信息网络传播权保护条例》(2006年)第六条列举的特殊权限和例外仅包含“以不以营利为目的、以盲人能够感知的独特方式向盲人提供已经发表的作品。”2012年10月国家版权局发布《著作权法(修改草案第三稿)》(以下简称《草案》)，对视障群体获取无障碍格式作品的规定也是零碎、非系统以及弱化的，因而有必要对该《草案》文本进一步修订从而满足《马拉喀什条约》(该条约通过一系列针对著作权的例外与限制措施，有利于无障碍格式版作品的复制、制作、发行、交换等，为丰富视障群体文献信息提供了制度支持)[11]。在“以平衡权利人利益和用户利益为目标”理念的基础上，《著作权》的修改应包括以下三个方面的内容：①明确图书馆为被授权的实体；②扩大受益人范围，包括盲人、有视觉障碍、知觉障碍和阅读障碍的人等；③明确图书馆可以享有针对视障者的限制与例外。图书馆获得更大的传播豁免权，将促进图书馆视障群体服务的开展。

5.3 加强协作协调，完善无障碍建设法律体系

公共图书馆是一个社会服务机构/制度，以保障公众的信息权利，维护社会的信息公平为已任。视障群体信息权利的保障和实现是以无障碍环境为前提的。《残疾人保障法》(2008年修订)设立专门的章节规范无障碍环境建设，其配套的行政法规《无障碍建设条例》 (2012年颁布)制定了实施细则，但内容含糊、笼统、缺失，缺乏可操作性。基于“社会连带理念”，相关机构应借鉴美国经验，通过无障碍委员会，围绕无障碍建设的宗旨、目标和任务，进行协作协调。国务院残疾人工作协调委员会是我国政府议事协调机构，应加强横向协调协作。通过制定、修订、补充专门性法律，使残疾人各项权利的相关内容配套、衔接。此外，地方残疾人工作协调委员会应加强纵向协调协作。地方性法规是国家法律、行政法规的细化补充，拾遗补缺，目的是使法律法规得到有效实施[12]。物质环境和信息环境无障碍，有利于视障群体走进图书馆、利用图书馆，有利于图书馆无障碍信息服务的顺利进行。

[1] Report of the National Library Service for the Blind and Physically Handicapped [EB/OL]. [2014-03-12].http：//www.loc.gov/nls/other/congressreport.html.

[2] 美国国会图书馆[EB/OL].[2013-02-18].http//baike.so.com./doc/5794756.html#5794756-6007551-6.

[3] 图书馆服务与技术法案[EB/OL].[2014-03-12]. http：//www.doc.88.com/p-908395085973.html.

[4] 美国残疾人法案[EB/OL].[2014-03-12]. http：//www.cdpf.org.cn/special/wazjstl/2012-07/04/content_30401183.html.

[5] 美国康复法案[EB/OL].[2014-03-12]. http：//baike.so.com/doc/5794756.html.

[6] 美国信息自由法案[EB/OL].[2014-03-12]. http：//www. 360doc . com/content/12/0829/09/8102575_232939870.shtml.

[7] 郝建南. 国外图书馆弱势群体服务范围制度略探[J].图书馆，2011 （4）：89-92.

[8] 韩小亚. 美国图书馆法律体系建设及其启示[J]. 图书馆论坛，2009 （6）：40-42.

[9] 李国新.《公共图书馆法》立法进展[J].图书馆建设，2010 （10）：1-3.

[10] 王薇. 日本公共图书馆的残障文献资源建设实践与启示[J]. 图书馆建设，2013 （6）：22-26.

[11] 曹阳. 《马拉喀什条约》与中国图书馆界的应对[J].图书情报工作，2013 （19）：50-56.

[12] 赵媛，张欢，王远均，等.我国信息无障碍法律法规保障体系研究[J].图书情报论坛，2011（6）：266-274.