新加坡大都市政府治理机制运行实践与启示

易承志

新加坡既是一个主权国家，也是一座具有重要国际地位的大都市。新加坡大都市政府治理机制在运行实践中积累了丰富的经验，也取得了显著的成绩。大都市政府治理机制的运行既与所在国家的具体国情密切相关，也在一定程度上反映城市发展和治理的客观规律。对于大都市政府治理机制运行实践中反映了客观规律的先进经验，是可以而且应该相互借鉴的。新加坡以华人为主体，和中国同处东亚，在政府治理机制运行中都强调政府的主导作用。深入分析新加坡大都市政府治理机制运行的实践、特征和因素，对于促进我国大都市政府治理机制的创新具有积极的价值。新加坡卓有成效的治理吸引了众多国内外研究者的关注，如Raj Vasil的《治理新加坡:民主与国家的发展》，〔1〕Boon Siong Neo与Geraldine Chen合著的《动态治理:新加坡政府的经验》，〔2〕杨沐的《从雷曼迷你债事件看新加坡对突发事件的治理》，〔3〕等等，一些研究者也对新加坡大都市政府治理的某些方面如社区管理、公共服务提供、电子政务等展开了研究并取得了积极的成果，这些成果为大都市政府治理机制的研究提供有益的借鉴，但有关新加坡大都市政府治理机制的专门研究仍然很少，对新加坡大都市政府治理机制的运行逻辑、实践特征和背景因素仍然缺乏有解释力的分析和说明，这也是本研究的目的所在。

一、新加坡大都市政府治理机制运行的实践分析

新加坡位于马来半岛南端、马六甲海峡出入口，北隔柔佛海峡与马来西亚相邻，南隔新加坡海峡与印度尼西亚相望。它由新加坡岛及附近63个小岛组成，面积710平方公里，其中新加坡岛占全国面积的88.5%。截至2010年6月，新加坡人口达到508万，其中新加坡公民有323万，永久居民(持绿卡)54万，其余约131万人是持工作准证、就业准证、长期社交访问准证以及学生证等在本地逗留的外国人;①新加坡2010年人口普查:总数已达508万〔EB/OL〕．http://news．163．com/10/0901/15/6FGN09G1000146BC．html．从1970年到2011年，新加坡的常住人口从201万增加到378万 (见图1)。当前，新加坡全国农业用地和农业人口几乎没有，人口多居住在占据大部分国土面积的城市区域中，因此被称为一个没有郊区的“城市国家”。从新加坡的城市化程度和国际影响来说，尽管它的人口规模相对于中国的北京、上海要小得多，但仍然是在世界上占有特殊地位的国际大都市，已经成为东南亚地区重要的金融中心、航运中心和国际贸易中心，世界电子产品重要制造中心和第三大炼油中心。

图1 新加坡常住人口 (公民和持绿卡的永久居民)示意图 (1970－2011年)

作为大都市，新加坡的政府治理过程同时也就是其政府治理机制运行的过程。实际上，新加坡大都市政府治理机制的运行也经历了一个深刻的变迁过程。作为一个城市国家，新加坡大都市政府治理机制的变迁是与其国家政治体制变迁联系在一起的。在1965年脱离马来西亚独立建国以前，新加坡长时间处于英国殖民统治时期，二战期间经历了日本的占领，战后又经历了英国的殖民统治、1959年自治和1963年并入马来西亚。实际上，在1970年新加坡第三次人口普查公布人口达到200万以前 (见图1)，新加坡还不具备大都市典型的人口特征，然而之前的城市治理机制仍然构成了新加坡大都市政府治理机制运行和变迁的基础，也应当加以考察。

在英国殖民统治时期，新加坡城市治理机制的运行是一体化和城郊分治的。英国殖民统治时期，新加坡殖民地政府需要向英王和英国殖民部负责，但在城市治理方面殖民地政府自成体系，自行负责，由殖民地政府的各部门承担城市的管理和服务职能。在行政系统中设有新加坡市政局 (府)和新加坡乡村局，其中，市政局 (府)是殖民政府根据法律把一部分市政交予市民自行管理的机构，市政府内部组织庞大而复杂，但主要管理供水、供电、供气、市政建设、消防、卫生等市政事项。新加坡乡村局管辖的是市区以外的乡郊地带，乡村地方的行政及建设一直由殖民地政府里的各有关部门直接办理，〔4〕因此，乡村局的机构设置比较简单。1959年自治后，新加坡成为英国的一个自治邦，享有完全的内部自治权，在城市治理方面仍然延续了一体化和城郊分治的格局。自治邦只设一级政府，自治邦内阁下设国家发展部等部门，在国家发展部下面设立主管地方政府、城市及乡村事务的具体部门。1963年并入马来西亚后，新加坡成为马来西亚的一个州，根据地方政府的职能范围管理着自身的城乡事务。1965年，新加坡脱离马来西亚建立了共和国，独立建国后的新加坡在城市化的迅速推进中很快发展成为一个大都市国家，大都市政府治理机制的运行呈现出一体化和城郊融合的态势。作为一个面积很小的城市国家，新加坡只设立一级政府管理全部行政事务。政府由社会发展、青年及体育部，国防部，教育部，财政部，外交部，卫生部，内政部，新闻、通讯及艺术部、律政部，人力部，国家发展部，总理公署，环境与水源部，贸易与工业部，交通部等15个部门组成，履行政府职能。此外，截至2012年，新加坡政府还建立了64个法定机构，由政府各部委负责管辖，但作为独立于政府序列之外的半官方机构代行公共管理和服务职能。随着新加坡建国后城市化的迅速推进，大部分国土面积都迅速纳入大都市范围，城郊分治也就不再现实。因而，大都市政府治理机制的运行也不再是城郊分治的。作为对缺乏中央与地方层级划分的一种补充，1997年3月，新加坡政府在人民协会下成立了中区、东北、西北、东南及西南社区发展理事会等5个社区发展理事会。每一个社区发展理事会对应大约80万户居民。社区发展理事会由市长领导的12－60名董事所组成的董事会负责管理，〔5〕履行一定的地方社区管理和服务职能。

二、新加坡大都市政府治理机制运行实践的特征分析

大都市政府治理机制描述的是大都市区域内各种治理主体在管理社会公共事务、提供公共产品、解决社会公共问题、促进社会公共利益中相互作用的关系、过程和方式。治理结构、过程和方式的选择是决定特定政府治理机制的三大要素。新加坡大都市政府治理机制运行实践的特征可以通过反映治理结构的治理主体构成、反映治理过程的公共服务提供和治理方式选择三个方面表现出来。

(一)治理主体的构成。在新加坡大都市政府治理主体的构成中，政府占据着绝对主导的地位。应该承认，政府是治理职能的主要承担者，因而也是主要的治理主体。然而，新加坡政府在大都市治理中所占据的地位和发挥的作用仍然远远超过一般的程度，也是西方发达国家的大都市所无法比拟的。政府主体的另一个特殊之处体现在一体化的融合治理方面。一般来说，大都市政府治理作为地方治理的一种表现，主要属于地方政府的职能范围，中央政府一般不介入，而新加坡大都市政府治理的特殊性就在于大部分的公共管理和服务都是直接通过中央政府进行的。除了政府这一治理主体，法定机构在政府主体之外构成了新加坡大都市治理的另一重要主体，也成为治理主体构成的一大特色。当前，新加坡政府一共设置了64个法定机构 (见表1)。这些法定机构涵盖了新加坡绝大部分的基础设施和公共服务领域，在新加坡经济社会发展中发挥了重要的作用。例如，公共事业局 (the Public Utilities Board)向公众提供电力、水和天然气;人民协会负责发起、执行和协调社区发展项目并且通过它遍布全国的基层网络来满足公众对社区活动的需要。法定机构是根据新加坡议会制定的专门法令而设立的，它具有独立的法人地位，执行法定职能，尽管在法律上不享有政府部门享有的任何特权和豁免权，但独立于政府之外的性质又使其较之行政机构在组织构成、人事和财务管理、服务提供等方面具有较大的自主性和灵活性。同时，法定机构又与政府有着密切的联系，虽然不属于政府序列，却挂靠在具体的政府部门下并受其管辖。〔6〕可以说，在新加坡，法定机构兼具政府机构的权威性和非政府组织的弹性，是大都市治理主体构成的一大特色。在大都市治理中政府占绝对主导地位的情况下，新加坡政府也注意发展与市场和社会组织的伙伴关系，吸收多种力量参与大都市治理。例如，2004年至2005年间，建屋发展局及市区重建局把管制停车场的工作外包给私人公司经营，教育部把管理图书馆的工作以6年期限的合约外包出去，取得了较为明显的资金节约效应。〔7〕不过，在此过程中，市场和社会组织受到了政府的严格监管。近年来，新加坡大都市治理中的公民参与正发挥着越来越重要的作用，公民日益构成大都市治理的重要主体。许多法定机构注重吸收普通公民参与机构的决策和管理，例如国家发展部下设的市镇理事会就吸纳了很多普通居民。其中，马林百列市镇理事会不少理事都是从居民中选出来的社区基层领袖。此外，在市镇理事会例行召开的理事会会议上，理事与居民共同商讨相关管理和服务的具体问题。〔8〕综上所述，新加坡大都市治理主体的构成呈现出政府绝对主导，法定机构有力支持，市场、社会组织和公民个人密切配合的特征。

表1 新加坡政府部门管理的法定机构一览表(2012年)

(二)公共服务的提供。公共服务的提供是大都市政府治理的主要内容，也是大都市政府治理主体承担的主要任务。大都市公共服务的提供与治理主体的构成有着紧密的衔接关系，有什么样的治理主体构成，就会呈现出相应的公共服务提供模式。政府是新加坡大都市治理中占据绝对主导地位的治理主体，与此相应，在新加坡大都市公共服务的提供中，政府也占据了绝对主导地位，表现为政府作为公共服务生产、供应和监管中的强势支配力量，运用政府的计划性和权威性严格遏制公共服务市场化所带来的分散性和私立性。〔9〕新加坡大都市的公共服务不少由政府部门直接提供，另外一些则通过政府下属的法定机构提供，如大量的城市基础设施、公共事业和社区服务都是由法定机构运营和提供的。近年来，在政府和法定机构之外，私人公司、社会组织和公民个人在大都市公共服务提供中的作用也在日益增强，但是，与政府和法定机构相比，其作用的发挥仍然有限，而且在参与公共服务提供过程中受到了政府的严格监管。

(三)治理方式的选择。重视推进信息化治理和电子政务是新加坡大都市政府治理方式的重要特征。在自然资源紧缺的情况下，面临着激烈的国际竞争，为了提升国家和大都市的竞争力，新加坡政府从20世纪80年代初就开始推进政府信息化，注重通过信息化和电子政务不断提升政府的管理和服务能力，在电子政务建设和运行方面取得了突出的成绩。首先，加强电子政务基础设施建设。新加坡电子政务经历了三个发展阶段，在每一阶段都注重进行电子政务基础设施建设。在1992－1999年的第一阶段，新加坡建成了全范围覆盖的高速宽带多媒体网络 (Singapore ONE)，政府部门开始提供基于互联网的服务;在2000－2007年的第二阶段，新加坡完成了所有政府部门的业务系统建设工作;目前正处于新加坡电子政务建设的第三阶段，在此阶段，为了确立在全球大都市中的信息领先地位，新加坡着重推进宽带基础设施建设。其次，不断推进电子政务的实践应用。新加坡在电子政务的实践应用方面成绩显著。以网上办理营业执照为例，由于申领营业执照涉及到众多的政府部门，其过程往往不但程序复杂，而且耗时耗力，一直是世界各地政府服务的薄弱环节。2004年1月起新加坡建成了OBLS(Online Business Licensing Service，网上商业执照服务)系统，企业的申办者通过“一次申请、一次支付”即可直接获得超过200项的商业执照申领业务，不仅缩短了企业营业执照的平均办理时间，使开办新公司的办理时间从过去的5天减少到了现在的1天，〔10〕而且大幅度降低了执照的申请费用。随着信息化基础设施建设的推进以及融合了标准和规则的政府服务技术框架的构建，新加坡不断提升了电子政务应用的协同程度，上述的网上申领营业执照就是其中一个例子。实际上，新加坡政府门户网站 (www．gov．sg)已经将政府机构所有能以电子方式提供的服务进行了整合，为各种服务提供了一个总的入口，提供了1600余项电网上服务项目，97%以上的可执行服务在网上办理，88%到政府办理过事项的人至少有一次采用电子方式完成，满意度高达81%。〔11〕另外，注重缩减数字鸿沟。新加坡注重通过电子政务为所有社会公众提供平等的服务，为此采取各种措施致力于缩减数字鸿沟。早在1992年，新加坡就制订并实施了在10－15年内将新加坡建成“智慧岛”的“IT2000”计划，该计划的一个重要目标就是使新加坡公民可以在任何时候、任何地点获得I T服务。新加坡政府还根据不同群体的具体需要提供有针对性的帮助，以让所有人都能够无差别地获得政府的在线服务，如针对老年人、未受过英语教育的人群和残疾人提供特殊的培训服务，并在全国范围内为3个主要的非英语人群提供与他们的母语一致的政府电子化服务界面。〔12〕2003年以来，美国新泽西州立大学纽瓦克分校电子治理研究所和韩国成均馆全球电子政策与电子政务研究所合作，从全球互联网使用人数最多的前100个国家中分别选出其人口最多的城市作为评估对象，从公共服务提供和公民参与两个方面对其电子治理绩效进行两年一次的评估。从2005、2007和2009年三次电子治理绩效评估结果来看，新加坡都位居前列，其中2009年名列全球第5(见表2)。这也在一个侧面反映了新加坡大都市信息化治理所取得的突出成绩。

表2 2005－2009年全球城市电子治理前10位排名

三、新加坡大都市政府治理机制运行实践的背景因素

新加坡大都市政府治理机制的运行实践受到政治、地理和文化等背景因素的影响，其大都市政府治理绩效也与上述因素的影响分不开。

(一)政治因素。政治因素主要从以下几个方面影响新加坡大都市政府治理机制的运行实践。一是政治体制的变迁。大都市政府治理机制是政治体制的一个组成部分，因而其演变必然受到政治体制的制约。新加坡政治体制经历了长期的历史变迁。1824年新加坡沦为英国殖民地，二战期间被日本占领。1945年日本投降后，英国恢复对新加坡的殖民统治。1959年，新加坡实现自治，并在1963年9月并入马来西亚联邦。1965年8月9日，新加坡脱离马来西亚，成立新加坡共和国。同年9月新加坡成为联合国会员国，10月加入英联邦。①新加坡概况〔EB/OL〕．http://news．xinhuanet．com/ziliao/2002－04/15/content_358770．htm．随着政治体制的变迁，新加坡大都市政府治理机制也发生了相应的变动。二是政府结构形式的影响。新加坡是一个单一制的城市国家，但全国只设置了一级政府，没有地方政府。从政府层级上讲，新加坡独立建国后的单级政府体制使得政府既是公共管理和服务政策的制定者，又是政策的执行者，从而也是大都市的具体治理者，这就必然形成大都市一体化的政府治理模式，也有利于政府对大都市治理的有效掌控。三是治理模式的影响。新加坡实行的是威权治理模式。威权治理使得新加坡的市场和社会都受到强有力的监管，私人公司、社会组织和公民个人在大都市治理中的作用受到限制。在这种情况下，为了弥补政府既掌舵又划桨可能导致的身份不适与能力不足，以及弥补私人公司、社会组织和公民个人参与治理大都市的不足，法定机构作为新加坡大都市治理的重要主体而发挥作用是一种必然的选择。四是精英政治的影响。新加坡推崇和实践的是精英政治。精英政治的实践使得新加坡非常重视建立一支高素质的公务员队伍，以顺利推行政府占绝对主导地位的大都市政府治理机制，进行高效的管理和服务。正如新加坡总理公署公共服务署常任秘书林素芬所指出的，“新加坡是一个很小的花园城市，我们不能冒风险忽略这方面的治理，我们必须拥有强劲的领导能力确保新加坡的生存和繁荣，这意味着，我们要考虑到新加坡长期的利益，而不仅仅看到短期的事情。因此，我们必须要建立一个最高标准的政府，能够获得人民的信任和支持。”〔13〕精英政治与高素质的公务员队伍为新加坡政府绝对主导型的大都市治理机制的形成和运行提供了组织和能力上的保障。

(二)地理因素。地理因素对政治的影响一直受到研究者的重视，托克维尔强调了独特的地理条件对美国政治体制的影响，他指出，“因国家的地理位置而来的优越性，又增加了居民的风气与习惯为美国的立法者提供的这种容易性。联邦制的建立和保持，主要应当归功于国家的地理环境。”〔14〕摩根索则将地理视为国家权力所依赖的最稳定因素，对于国内和国际政治有着重要的影响，“无论它今天对政治决策的影响多么不同于历史上的其他时期，所有国家的外交政策都必须考虑这一因素。”〔15〕地理因素不单纯包括一个国家所处的地理位置，也包括与地理有着密切关系的自然资源、气候状况等方面的情况。地理因素对新加坡大都市政府治理机制的运行也有着重要的影响。新加坡是一个面积狭小的城市国家，自然资源匮乏。可以说，新加坡独立建国后一体化、政府绝对主导型大都市治理机制的形成和运行都与此不无关系。有限的国土面积适合建立中央和地方合一的政府体制，对大都市进行一体化的治理，而自然资源的匮乏则要求通过强调政府权威和主导的方式集中地进行大都市治理，以保障较高的资源配置效率，同时以合乎公共利益的方式进行资源配置。国土面积的狭小和自然资源的匮乏也在新加坡政府和社会公众中激起了长期的危机感，要求政府高效率地进行公共管理和服务，而政府绝对主导型的大都市政府治理机制正是对这一要求的回应。

(三)文化因素。新加坡虽然面积狭小，但是有着因多元种族、语言、宗教、价值观而带来的多元文化。在族群比例方面，新加坡华人占75%;马来人占13.9%;印度人占7.9%，其他种族1.5%。②新加坡概况〔EB/OL〕．http://news．xinhuanet．com/ziliao/2002－04/15/content_358770．htm．种族的多样性也带来了语言、宗教和价值观上的多样性。例如，在语言方面，新加坡独立建国后，“马来语、英语、华语和泰米尔语为官方语言。英语为行政、教育用语。”〔16〕在宗教方面，新加坡除拥有佛教、道教、回教 (伊斯兰教)、基督教、印度教、耆那教、锡克教等各大教派外，还拥有最古老的犹太教、拜火教，也拥有最年轻的天理教、答亥教以及华族所新创的“儒、佛、道”三教合一和“儒、道、释、耶、回”五教合一的宗教。〔17〕多元文化的差异使得它们在相处和交往的过程中不可避免地会带来一些社会问题，且其影响则会因国家规模的狭小而被严重地放大。例如，在新加坡独立建国之初，频繁发生的种族骚乱问题甚至影响到新加坡的国家存续。为了增强国家的凝聚力，必须促进多元文化之间的和谐共处。由于新加坡是一个城市国家，多元种族共处于一个城市，多元文化也在同一个城市交流。促进多元文化之间的和谐共处也必然要求大都市政府治理机制做出回应。事实上，新加坡的文化因素也确实对大都市政府治理机制的形成和变迁产生了重要的影响。例如，人民协会作为新加坡的一个法定机构，促进多元种族和文化之间的和谐是它的一个宗旨。对此，李光耀曾经这样解释，“人协的宗旨，是要使谨慎和几乎独立自主的各社会和社区集团在超越种族、语言、宗教和文化隔阂的场合聚会在一起。”〔18〕为了实现上述宗旨，人民协会通过社区活动中心和居民委员会等基层机构，组织文教、体育、休闲等多种活动，将不同的种族联系起来，增进了解和互动，以打破原有种族之间的藩篱，促进多元种族和文化之间的共处，增强新加坡的凝聚力。再如，新加坡大都市的住房政策也可以看到文化因素的影响。新加坡独立建国后实施的“居者有其屋”组屋政策，具有社会性和政治性双重的政策目标，社会性目标是解决当时的“屋荒”问题，为公民提供基本的住房保障;政治性目标则是打破殖民地时期形成的各族群分割居住局面，形成和增强文化认同。为了实现上述政治性目标，新加坡政府决定打破原有的族群集中居住形态，建立各族群分散居住的社区布局，正如李光耀所说，“政府为打破原来的居住模式，我们按照人口比例以抽签的形式把不同的族群家庭均衡地分布在一个单元，这样做能够使我们的社区更加社会化。”〔19〕为此，1960年设立的建屋发展局制定了打破族群界限的组屋分配制定。按照住房制度规定，建屋局在销售和分配组屋时，同一组屋和邻区由不同比例的族群构成，〔20〕以从空间和地理位置上消除种族隔阂，促进不同种族的社区融合。1962年，新加坡73%的家庭居住条件在“贫困线”以下，〔21〕在此基础上实现“居者有其屋”，无疑是一项庞大的系统工程，必然要求建立集中式的大都市政府治理机制，以保障政府能够集中大量的资源进行组屋的建设和分配。也正是因为这一集中式的大都市政府治理机制，新加坡基本实现了“居者有其屋”的政策目标。

四、新加坡大都市政府治理机制运行实践的启示

新加坡大都市政府治理机制在运行实践中取得了显著的成绩，积累了丰富的经验，对于中国大都市政府治理机制的运行和创新具有重要的启示价值。

(一)构建适合本土需要的大都市政府治理机制。新加坡独立建国以来，经历了城市化的迅速推进带来的诸多治理问题，并通过治理机制的建设和创新进行了成功的应对。从大都市政府治理机制运行的实践可以看出，新加坡独立建国之后并没有照搬其他国家的城市治理机制，而是根据自身独特的政治、地理、文化等因素构建和创新大都市政府治理机制。因此，适合本土需要是新加坡大都市政府治理机制成功运行的重要前提，也是一条重要的经验。无论是治理主体的构成、公共服务的提供还是治理方式的选择都是以适合新加坡特殊国情的需要为前提的。大都市是城市化发展到一定阶段的产物。当前，随着中国城市化的快速推进，一方面给大都市的发展带来了重要的机遇，另一方面，也给大都市的治理带来了新的问题，要求大都市政府治理机制的调整和创新。与新加坡相比，中国大都市治理面临的情况更为复杂多样，大都市政府治理机制的调整和创新更应该建立在适合中国国情和各个大都市具体情况的基础之上。

(二)创设法定机构作为重要的治理主体。法定机构是新加坡大都市治理的重要主体，也是新加坡大都市政府治理机制运行的重要特色。法定机构既具有政府机构的权威性，又具有非政府组织的自主性和灵活性。相对于政府组织而言，法定机构能够更为弹性地履行某些管理和服务职能。在新加坡政府集中式治理机制运行的实践中，市场、社会组织和公民个人参与大都市治理受到了较为严格的政府规制，发挥的作用也较为有限。法定机构的创设弥补了大都市治理中政府的身份不适、能力有限和市场社会组织的参与不足，在大都市政府治理机制的运行实践中发挥了重要的作用。尽管当前中国大都市政府治理越来越注重促进市场、社会乃至公民个人与政府的合作，但大都市政府治理机制的运行也仍然具有明显的政府主导特征，市场、社会和公民个人的参与尽管受到鼓励，但其参与程度仍然有限。在这种情况下，中国大都市政府治理机制的运行也可以借鉴新加坡的经验，在治理主体的构成上积极创新，设立法定机构作为大都市治理的重要主体。在具体实践中，法定机构可由某些国有企业、事业单位改制而成，或由政府新建，但不管是改制而成还是新建，都应该通过立法明确法定机构相应的法律地位，实现依法设立，独立运行。〔22〕法定机构虽然不属于政府机构，在管理团队组建和财务管理上自主负责，但承担的仍然是具有公共性的管理和服务职能，需要接受政府的依法监管和公众的日常监督。

(三)全面促进政府治理方式的信息化。新加坡大都市电子治理的绩效位居国际大都市前列，信息化在大都市政府治理过程中的深度运用是新加坡大都市政府治理机制运行的一条重要经验。新加坡信息化治理的优势不仅体现为其信息化基础设施之先进、信息化治理覆盖内容之多和主动使用人群之广，而且体现为信息化治理协同程度之高和服务人群之无差别化。相对于新加坡而言，尽管许多中国大都市也在重视并推进电子政务和信息化治理，不少大都市的信息化基础设施建设也进行巨大的投入，但在信息化治理的效率和质量方面均还存在着不少的差距，其主要原因就在于中国大都市电子政务和信息化治理的推进往往只注重诸如基础设施建设等某一个或几个方面，而不是全面立体式地推进。新加坡大都市电子政务和信息化治理的启示在于，推进电子政务和信息化治理不能只注重某一个或几个方面，而应该从信息化规划、基础设施建设、实践应用、流程重组、部门协同治理、服务无差别化提供等各个方面全面进行，合力推进。

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