从社会中心路径的视角浅析如何促进地方政府管理①

车若语+李强+王策

摘 要：在中国的经济社会不断发展的大环境下，如何促进地方政府管理成为重要议题。该文选取社会这个单一角度，从社会中心路径的视角分析如何促进地方政府管理。从政治文化建设、公民素质、民间组织的成长、公共舆论等方面进行论述，并从历史角度进行反思吸取思想精华，以期为促进地方政府管理提供参考途径与思维。

关键词：政治文化  公民素质  民间组织  公共舆论  差序格局

中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）10（c）-0161-02

中国作为世界上后发展国家的代表之一，以其经济的高速发展和国际政治地位的不断提升等耀眼表现吸引了世界的目光。不可否认，改革开放以来，中国的综合实力不断增长，各种统计数据都证明了这一点，这是值得欣喜的。但中国的发展并非没有问题，细化到中国的各个省份，就涉及到各个地方政府之间社会经济文化等发展不平衡的严峻问题。这是一个非常复杂繁琐的议题，如何平衡和促进地方政府协调发展已经是很多学者研究的课题。

该文就将以社会中心路径的视角浅析如何能够使地方政府走得更远。

1 建设政治文化，改进地方政府管理

按照马克思主义哲学的理论，我们从不否认意识对物质具有能动作用。文化之于地方的发展也一样，文化作为一种思想、一种精神、一种理念对于地方政府的管理有着极其重要的作用。美国之所以能够在全球化扩展其观念，与其文化在世界上各个角落的渗透有着密切的联系。

中国实行代议制民主制度。代议制是其形式，实质上是人民当家作主。但是随着社会经济不断发展与市场经济的不断发展，地方政府也经常作为“经济人”参与到社会的竞争，这就在某种程度上造成了政府职能的错位，并给社会造成某些不良后果。既是“裁判员”又是“运动员”的状况只能扰乱正常的市场经济，妨碍地方发展，同时使公民造成对国家、对党以及相关政策的误解。

2 打造地方文化，必须要注重政治文化的营造。

政治学家西德尼·维巴把政治文化定义为“由得自经验的信念、表意符号和价值观组成的体系，这个体系规定了政治行为所由发生的主观环境。”[1]这些决定着人们如何看待政府的合适角色以及政府应如何组织的信念、符号、价值观。

较早的对政治信仰、象征符号和价值观进行研究的是阿尔蒙德和维巴。他们将政治文化区分为三种类型：参与型、臣属型和地区型。介绍这三种类型的意义在于引入这种气氛，而并非要机械地套用在地方政治文化的营造上，这是一种教条主义，即使再经典的理论，也不可能四海皆准。正如马克思主义中国化一样，对于政治文化的营造也要与本地实际相结合。

以“参与型”为例，在参与型政治文化中，人们知道他们是国家的“公民”，对政治非常关心。他们对自已国家的政治体制感到自豪，通常也愿意讨论它。他们相信，自已可以在某种程度上影响政治，并声称可以组织一个团体来防止不公正的发生。因此，这些人显示出较高程度的“政治能力”（知道如何以政治方式达成自已的意愿）和“政治功效”（感到他们至少还有一点政治权力）。他们对选举感到自豪，相信人们有参与政治生活的权力。一个参与型的政治文化自然是保持民主制的理想土壤。[2]

具体到地方政府的政治文化建设，则是要让人们认识到自已是“纳税人”，是国家的主人，是地方财政的税收来源，人们有权力关心政治，关心所在地方如何履行其代议义务。人们应该意识到自已享有宪法赋予的神圣不可剥夺的相应的权力，有权参与到政治中去，有权去监督那些所谓的标榜着“人民公仆”的“代表们”和“官僚们”。

3 提高公民素质，改善地方政府管理

这就涉及到建设政治文化的另一个问题，当地人口政治素质以及法律素质问题。地方政府应该把这个问题提上议程并经予一定资金支持。如果一个地方政府想要获得持久的快速的发展，就不应该短浅的假设所辖居民参与当地的各项政治活动将妨碍地方政府的整体发展。地方政府应该认识到公众的个体智慧可以集中起来发挥建设性的作用，同时这也是社会主义政治文明建议的题中之义。

有人认为这样大的投入得不偿失，持这种想法的人并未看到其长远利益。当今社会，归根结底，人才是核心，是社会各项事业的核心。地方政府想要发展，必须要提高要提方人口的素质。当其地方所辖人口的政治素质与法律素质提高时，将加强民众对于政治运作模式的认知，对于地方政府政策的认知与理解程度。而当公民真正的参与或进言献策到政治制定当中，则有利于真正做到权为民所用，造服于民，同时也能够加强政策制定的认可度以及减小政策推行的阻力。更重要的作用在于，在市场化浸染下的地方政府，越来越被认为或被事实证明利用其手中的公权力与利益集团或以其他形式滥用手中的公权以侵犯广大民众的公共利益或某行业利益，当然，这种侵犯有时是非常隐蔽的，所以懂得相关的政治与法律知识，对于普通民众来讲，有着另一层深层次的监督需求，有利于促进地方的政治民主建设与促进政府管理。

顺着这个思路扩展下去，对于民众的素质的提高应该由谁来负责呢？诚然，地方政府对于提高地方人口素质的提高有着不可推卸的责任。政府可以专门将此项目提上议程，但是也并非无它法可寻。这就引出了促进地方管理的另一种模式——民间组织的发展。

4 民间组织的不断发展是改善地方政府管理的有效方式

在现代社会中，社团组织至少具备三个基本功能：一个协调个体行动者与政府的关系;二是协调个体行动者与市场的关系;三是充当利益表达的工具。但要指出的是，政治文化或公民文化是否形成不能用民间组织的多少来作为标准。关键的问题在于民间组织的性质：民间组织是独立存在的，还是以政府附庸的形式存在的。

我们可以把民间组织分为两种类型：一是自上而下产生的NGO（亦称“官办”NGO），它们的产生与政府改革相关联，在相当程度上是政府改革和政府职能社会化的产物，因此，它们的资源主要来自党和政府的机关机构等受权力控 制的垄断领域，合法性资源更多的来自政府。二是自下而上产生的NGO（亦称“草根”NGO），它们与市场经济的发展以及与之相关联的经济、社会民主化进程有关，是公民有组织地参与经济、社会乃至公共管理的产物，所以它们的资源主要来自市场、社会乃至公共管理的产物，所以它们的资源主要来自市场、社会甚至海外，合法性资源更多的来自社会和市场。endprint

实际上，根据我国宪法，任何公民都有结社的权力和自由。政府的垄断权力却给社团的成立设置了很高的门槛。同时政府对于民间组织的定位以及民间组织自身的定位也存在很大偏差，也有待于进一步商榷。从政府的角度出发，往往把参与理解为“发动群众”即通过民间组织，将政府的意图有效传达下去，并通过民间组织的动员，使政得得到很好地以提高政府行为的绩效，并实现社会公众对政府的认同。从民间组织的角度而言，他们认为参与的过程是一个利益表过和政策化的过程，参与意味着通过谈判和磋商机制，各个利益代表人在宪法共识的前提下，通过妥协达成共识。在这里，政府更多地把民间组织看作 是政策的传达者、政策执行的润滑剂，是官方的桥梁和纽带;民间组织往往认为自已是公共利益或某个集团利益的代表，是独立的社会主体。

也许这种现象仍可以用某些学者的“中国特色”来解释。虽然我国民间组织的建设和发展存在着各种程度与层面的问题。但是我们不能就此否认其发展与存在的意义。这是政治社会化与民主进程重要的一部。

回到前文对于地方人口素质提高的问题上来，地方政府完全可以将此项任务交由民间组织来执行，而政府给予相应支持。一方面能够节省政府资源，另一方面能够具有更广泛的执行基础。一般而言，“官办”NGO比较被倾向于被选择协助完成前文提到的这种培训项目。因为其与政府的关系更为密切，能够从政府处获得更多的资源，当然也就要在适当时机发挥其应有的作用。自上而下的民间组织成立的目的表现在其能够动员和整合社会资源的需要，能够在一定程度上实现政府职能的转移，同时也是单位体制改革人事安排以及对外交往的需要。其首要功能是为政府服务，作为政府管理与服务社会、或者是政府联系人民群众的桥梁与纽带。

在初步了解中国民间组织或NGO发展的现状后，我们能够更加深入理解发展民间组织的重要性，在某种程度上，地方政府与NGO是相互依赖的。人们一直认为，政府可以有效地提供公共物品，而且也实践了这个观点。但是随着经济社会的发展，政府包揽提供公共物品的弊端越来越显现出来，如存在信息不对称或者财政有限等状况，导致政府不能满足公民多层次以及日益多元化的公共需求，这就为其他供给机制提供了生存的可能与空间。而市场提供的是存在排他性技术的准公共物品，如公用事业，当这类公共物品的边际收益大于边际成本，市场就存在自愿供给公共物品的动力。同时，民间组织在参与者人数有限的情况下，本着相互沟通、互惠心理以及利他主义的原则，也会自愿提供公共物品。由此可见，公共物品需要依靠多维的复合机制才能有效供给，政府、市场与民间组织在公共物品的供给中形成了伙伴关系，密切合作，相互分工，相互协调。在一定的条件下，民间组织在满足消费者公共物品的特殊需求和提供社会公共服务方面会优于市场组织或政府组织。

地方政府如何看待和如何发展本地的民间组织，以及本地民间组织的性质、规模与受管制的程度都从侧面反映着地方政府的政治民主化进行程度与公民社会的发展规模，支持地方民间组织的良好有序发展是促进地方政府管理的实践。加强支持公民有序化政治参与的制度建设，积极引导公益型民间组织参与政府 决策过程。在此方面，北欧国家奉行的“新合作主义”模式值得我国借鉴。这种模式强调在国家主导下将具有广泛代表性的民间组织纳入国家决策结构。政府承认这些民间组织的合法性和代表地位，后者则在承担公共责任、选举、组织方面给予国家以配合，并在一定程度上接受国家对其活动的指导。以此观照我国，各级人大与政协以及基层管理实践中都可以成为借鉴这一模式中的合理因素，以加强民间组织的表达利益诉求的能力。

5 加强公共舆论监督是改善地方政府管理的有效约束

在当前中国公民利益诉求表达机制不健全的今天，公共舆论监督的地位决不容许忽视。

有学者将公共舆论定义为：社会公众对于公共事务所表达的意见通过大众传播媒介的扩散过程[3]。

公共舆论的形成需要一定的媒介作为支撑。传统的传播工具如电视、广播、报纸等媒体早已被人们所熟知并且在信息高速发展的今天仍然发挥着其重要的不可小觑的作用。媒体具有导向功能，但是也可能被导向。这就要求地方政府能够真的做到广开言路，能够真正做到还话语权于民，能够在某种程度上做到言论自由。当然，这还要与中国的整个社会大环境一致，地方政府的政策仍应以中央政策为指引，但应该充分利用其自由裁量的权利，最大限度的在制度范围内保持民主与公正。

传统的传播工具是单向的传送信息，电视、广播、报纸等都是将信息单向的传送给公众，而信息的真实程度以及撰搞人的职业道德并没有一个统一的标准或保证。这就很容易使公众被误导，这就要求地方政府要给当地的传播产业发展的自由空间，减少行政干预的色彩，在保证政治大方向的前提下，允许言论自由以及减少对出版业的限制。同时，对于信息发布者个人而言，也应秉承实事求事的原则，还原读者一个真实图像，而非杜撰或扭曲。只有这两点同情保正的前提下，才能使传统的传播工具能够真正的用来作为政府同社会沟通的工具，让公众了解真相是其前提，接受公众的监督，从而促进地方政府的良好管理，提升政府执政的满意度。

自从信息高速公路在世界范围内建立以后，现代传播工具即网络已广泛被认知和使用，开启了双向沟通的时代，在政府与社会之间发挥着越来越重要的作用。中央政府包括地方政府都积极着手并不断加强电子政务建设，力求做到政务公开，力求为公众创造提议的平台。这样公众就有了能够与政府对话的平台。

除了政府方面的官方努力与平台建设，网民力量也在日渐发挥着更重要的作用。由于互联网强大的功能，网民们在网络上第一时间传播信息，交换意见。网络舆论是网民公民性的一个主要体现，它具有这样的几个特性：现实与虚拟，互动与放大，媒体互动。但是，网络舆论存在着这样的局限性：在网络上，如果对非理性的情绪型舆论引导不利或引导失误，个人的情绪化言论经过网络的互动、放大而走向“群体极化”，则可能导致社会的不稳定。在网络这个虚拟环境中的过激言论而形成的网络舆论对现实生活中的当事人产生的负面影响引起了人们的关注，一些海外媒体甚至将这些网民成为‘以键盘为武器的暴民。在信息不充分的情形下，网民极易将长期以来或者在由特定议题引发的愤怒，迁怒于一个具体的对象。

美国当代哲学家凯斯·桑斯坦用“群体极化（Group Polarization）理论解释了网络中的仇恨。所谓的“群体极化”现象是指“团体成员一开始即有某些偏向，在商议后，人们朝偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点。群体极化具有双重的意义：它既能促进群体意见一致，增强群体内聚力和群体行为，也能使错误的判断和决定更趋极端。

因而，随着网络的传播，能够给公民一个表达自身诉求的平台，将自已的想法表达给政府，以求解决。如果地方政府能够虚心接受其中合理建议，则能够改善地方政府与地方人民之间的关系，真正做到为人民服务。但是切不能盲目追求所谓的“自由”而失去了真正意义上的民主和自由。

6 结语

诚如费孝通先生所指出的，“差序格局”是中国社会的一个主要特征。中国乡土社会以宗法群体为本位，人与人之间的关系，是以亲属关系为轴的网络关系，是一种差序格局。在差序格局下，每个人都以自已为中心形成网络。这就像把一块石头扔到湖水里，以这个石头（个人）为中心点，在四周形成一圈一圈的波纹，波纹的远近可以标示社会关的亲疏。在这种格局中，站在任何一圈中，向内看可以说是公是群; 向外看就可以说是私是已。两者无清楚 的界限。

综上，从社会中心路径的角度来促进地方政府管理是一个层层相扣、不断深入、相互联系的整体过程。需要地方政府进行系统性地思考和实践，也需要公民的主动融入和参与，共同促进地方的综合发展。

参考文献

[1] Pye，Verba. Political Culture and Political Development[M].Princeton： Princeton University Press;1965.

[2] 迈克尔·罗斯金.政治科学[M].华夏出版社，2001，

[3] 高海波.公共舆论与舆论学研究的转向[J].当代传播，2001（6）：64-67.endprint