环境公益诉讼原告资格再思考

段 明

2012年《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这条规定赋予了“法律规定的机关和有关组织”公益诉讼原告资格，而排除了公民的原告资格。2014年4月修订通过的《环境保护法》第58条则专门赋予环保公益组织参与环境公益诉讼的原告资格：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”

一、环保公益组织的原告资格分析

（一）提起诉讼之利

《环保法》的修订，独留环保公益组织坚守环境公益诉讼的阵地，而排除国家机关和其他组织的参与权，有其自身考虑。赋予一定自治的社会团体环境公益诉讼资格的源头是德国。在德国，不管是立法还是司法实践，均只承认环保团体具有团体诉讼的诉权［1］。我国立法也独将环保公益组织确立为环境公益诉讼的诉讼原告，其做法与德国颇为相似。

赋予符合特定条件的环保公益组织原告资格，必有其正当的理由。首先，环保公益组织作为介于国家机关与社会大众之间的第三方组织，具有非营利性、公益性、中立性及独立性。近年来，我国环保公益组织发展迅速，队伍逐渐庞大，通过参与环境公益诉讼积累的经验日益丰富，且其相较于国家机关而言更具中立性和独立性，适合充当环境公益诉讼的原告。其次，作为专门从事环境公益活动的环保公益组织，具备专业的技术人员与环保知识，对于环境污染信息的掌握较为全面，具备专业性优势。最后，社会治理模式的现代化，折射到环境保护上即是环境公益保护主体的民主化，鼓励公众参与亦是此次《环保法》修订的内容之一。通过将环境治理的职能分散至国家、社会和公民，而环境保护公益组织则是联系国家与公民进行环境治理的重要桥梁。赋予环保公益组织原告资格，是减轻国家行政机关环境治理负担以及促进公众参与环境保护的双赢选择。

（二）提起诉讼之弊

1.立法困境

根据《环保法》第58条规定，环保公益组织需具备两个条件方可对损害环境公益的行为提起公益诉讼，然前者更重形式标准，后者更重实质标准。在此需对环境公益诉讼原告资格的两个条件作简要分析。

首先，需对设区的市作一界定，设区的市与平常所称地级市相似，却有不同之处。设区的市为法律概念，地级市则由“地区行政专属”演变而来，许多地级市并无设区，如甘肃省嘉峪关市、海南省三亚市及三沙市、广东省中山市及东莞市等。故在以上不设区的市级政府民政部门登记的环保公益组织将与环境公益诉讼无缘。并且，根据《环保法》规定，我国四大直辖市的县级、区级政府民政部门登记的环保公益组织也不符合诉讼原告资格，而四大直辖市正是影响力较大的环保公益组织的主要聚集地。其次，须专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的环保公益组织。据国务院发展研究中心资源与环境政策研究所相关数据统计，目前国内5年以上没有违法记录，市级以上民政部门登记的环保公益组织有300家左右，故能够作为环境公益诉讼原告的环保公益组织只剩300家左右［2］。

面对愈加严重的环境危机，我国将环境公益诉讼的重任交于300余家环保公益组织。这些环保公益组织能否如立法所愿，担起环境公益诉讼的重任，令人质疑。况且，目前环保公益组织的自身发展面临巨大困境，主要缘于《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》确立的社会组织的登记注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制，即双重管理体制，令环保公益组织作为社会团体在登记与管理方面受到许多限制［3］。因此，《环保法》应给予环保公益组织更大的发展空间。立法不应以“设区的市级以上政府民政部门登记”为衡量标准，而剥夺其他环保公益组织的原告资格。应该注重第二个条件（实质标准）所发挥的筛选作用，即以环保公益组织自身素质的高低为衡量标准，而非以登记部门的行政级别高低为标准。登记部门的行政级别高低并不代表该环保公益组织能力的强弱。以“自然之友”为例，其在参与环境保护和环境公益诉讼中发挥的作用有目共睹，但却因不符“设区的市级以上政府民政部门登记”的标准而被环境公益诉讼拒之门外。

2.实践困境

环境公益损害事故的发生往往是经济实力较为强大的企业或个人所为。面对复杂重大的环境公益破坏事件，对于专门从事环境公益活动的环保公益组织而言无疑是难以承受之重。第一，国内环保公益组织虽在近年取得长足发展，但却因制度的束缚而如履薄冰。不可否认的是，环保公益组织并未获得应有的法律地位，其参与环境保护、参与环境法律实施的作用还是较为有限。第二，环境公益诉讼的目的在于保护环境公益，对环境污染者进行制裁与威慑。根据《环保法》规定，提起诉讼的环保公益组织不得通过诉讼牟取经济利益。作为非营利性的环境保护组织，若想打赢环境公益诉讼的“持久战”必定耗费大量诉讼成本，而环保公益组织在巨额诉讼费用前则显得“捉襟见肘”，环境公益诉讼的成功则会更加艰难。第三，环保公益组织在诉讼进程中在举证责任承担、实质法律地位等方面处于相对弱势地位，这也导致之前司法实践中，环保公益组织提起的环境公益诉讼案件胜诉率不高的局面。

综上所述，环保公益组织的参与，给环境公益诉讼带来利好的同时，有其自身的困境与弊端。最为“致命”的弊端是诉讼实力不足，导致“心有余而力不足”的尴尬。国家机关的参与恰能弥补环保公益组织的弊端，因此需要唤回国家机关对于环境公益诉讼的参与。

二、环保公益诉讼原告资格之国家机关的归位

（一）国家机关参与环境公益诉讼之立法依据

《民事诉讼法》第55条规定，“法律规定的机关和有关组织”有权提起环境公益诉讼，环境公益诉讼在立法上“名正言顺”。然而，司法实践中的环境公益诉讼却步履维艰，因为《民事诉讼法》对公益诉讼“原告资格”的规定过于抽象和模糊，对于“法律规定的机关和有关组织”的解释众说纷纭，导致该制度在司法实践中难以适用。

《环保法》修订确立环保公益组织的环境公益诉讼原告资格，此举突破《民事诉讼法》“法律规定的机关和有关组织”的规定，直接排除“机关”的原告资格。然而，根据立法机关人士所达成的共识，检察机关和行政主管部门应当作为提起公益诉讼的主体［4］211。况且，二者同为全国人大常委会通过的法律，在法律效力上处于同一位阶。然《民事诉讼法》作为规定民事诉讼程序的基本法律，《环保法》排除“机关”的原告资格，不利于法制的统一。《环保法》与《民事诉讼法》关于环境公益诉讼的规定存在脱节之嫌。

（二）国家机关参与环境公益诉讼之实践依据

环境公益诉讼在《民事诉讼法》设立公益诉讼之前已经存在，此前司法实践中，提起环境公益诉讼的原告包括检察机关、环境保护行政机关以及环境保护组织等。根据学者针对2007年至2012年公开的30起环境公益诉讼进行的数据统计［5］，笔者进行整理列表见表1：

表1 环境公益诉讼数据统计

由上观之，环境公益诉讼的司法实践中，是以国家机关为“主角”，而环保公益组织或公民则是“配角”扮相。国家机关参与环境公益诉讼是典型的“国家干预理论”在司法领域的扩张。检察机关作为国家的法律监督机关，具有监督国家法律执行的义务。作为国家利益的代表，检察机关提起环境公益诉讼无可厚非。国家行政机关及其所属部门作为国家法律的执行机关，保护环境是其应尽的职责，行政机关也是环境污染过程中最为接近的部门，对环境污染的信息掌握也更为全面，因此行政机关提起环境公益诉讼具有天然优势。况且，环境污染制造者多为实力较强大的企业或个人，其经济实力及诉讼实力都较为强大，公民或环保公益组织往往难以抗衡。因此，允许具有国家公权力色彩的国家机关参与环境公益诉讼是较为合理的选择。

（三）国家机关参与环境公益诉讼之价值依据

民事诉讼的功能不仅在于对受害者的赔偿，还包括对违法者的威慑。环境公益诉讼的进行对于环境污染制造者具有某种程度的威慑作用，能够预防类似的环境污染事件再次发生。通过环境公益诉讼，向环境污染制造者寻求损害赔偿的同时，应注意其威慑价值的实现，而两种价值的实现则需凭借诉讼原告驾驭诉讼进程的能力。

公正与效益作为民事诉讼的价值目标必然体现在环境公益诉讼之中。社会正义的实现，须依靠公正与效益的双重实现，二者不得偏废其一，否则正义即成“跛脚的正义”。环境公益诉讼不应以追求公正为唯一目标，也应关注诉讼效益的实现。环境公益诉讼的建构亦应把握好公正与效益的两个维度，通过公正与效益的价值分析框架，亦是评价环境公益诉讼实践的合理性与正当性的基础。

环境公益诉讼立法唯独确立环保公益组织的原告资格，将难以实现环境公益诉讼在赔偿与威慑、公正与效益的价值实现。以2002年“天津环境公益诉讼案”为例（1），原告准备起诉被告所耗费的时间就有两年多之久，期间的人力成本及财力成本更是难以想象。如此巨大的诉讼成本，若以环保公益组织为诉讼原告，必将难以承受。赔偿与威慑、公正与效益的价值目标也将难以实现。若以国家机关参与该公益诉讼，依靠其国家资源的支撑，在赔偿的追索与威慑的力度及诉讼公正与效益的实现上优势更为明显。

三、环保公益组织与国家机关共同参与环境公益诉讼

国家机关参与环境公益诉讼并非 “百利而无一害”。囿于其自身的角色本质，国家机关的参与也存一定的弊端。然而，制度的选择往往是权衡利弊的结果。基于环境公益诉讼现实的考量，国家机关虽有弊端，但其优势较劣势而言更加明显。

（一）国家机关参与诉讼之弊

第一，2012年《民事诉讼法》赋予检察机关更为广泛的检察监督权，检察机关对于民事诉讼的监督从民事审判延伸至整个民事诉讼活动，检察机关的监督权大为扩张。在当下的司法权力架构体系中，如若再赋予检察机关公益诉讼权，检察机关既是诉讼主体亦是监督主体，检察机关诉讼地位的多重化，无疑会对本就处于“司法弱势地位”的法院行使审判权构成无形的压力，不利于法院独立与公正审判。

第二，行政机关作为法律的忠实执行者，对于环境保护具有义不容辞的责任。诸多环境污染事件的发生多是行政部门监管不严甚至是纵容的结果。如此说来，若再赋予行政机关及其所属部门环境公益诉讼原告资格，让行政机关通过环境公益诉讼为自己“渎职”买单，无疑会招致公众对其公正性的质疑。

第三，正在修改中的《行政诉讼法》对于应否设立环境行政公益诉讼存在争论。学界对于环境公益诉讼的划分，通常可以划分为两类，一为环境民事公益诉讼，二为环境行政公益诉讼。如若《行政诉讼法》设立环境行政公益诉讼，则出现环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼共存的局面；若再赋予行政机关原告资格，则可能会导致行政机关在环境公益诉讼中既为原告又为被告的尴尬局面。

纵使国家机关参与环境公益诉讼存在以上诸多弊端，且向来为人们所诟病，然其弊端并非无法克服。随着简政放权的推进，“法治政府”与“有限政府”的建设也在逐步推进。政府行为更加趋于公正与公开，依法行政日益成为行政机关普遍遵守的原则。行政权力与司法权力的界限趋于明晰，法院具备更加独立的司法权力。因此，只要对国家机关的行为予以更大的监督力度，同时充分保障法院独立行使审判权，以上诸多弊端也将趋于缓和，而逐渐为其优势所涵盖。

（二）二者共同参与

单靠环保公益组织进行环境公益诉讼并非合理的选择。环境污染案件有大有小，环境污染者的实力有强有弱。面对影响较小的环境污染，环保公益组织尚能应付。对于实力强大的环境破坏者所造成的重大环境污染事故，“瘦弱”的环境公益保护组织则难以招架。它们不仅难以实现对污染者的威慑以及赔偿的追索，诉讼公正与效益价值的实现也将沦为“奢望”。国家机关参与环境公益诉讼虽有上述之弊端，然就当下环境公益诉讼的司法现状而言，其利甚于其弊，立法宜重其利而缓其弊。国家机关作为国家利益与公共利益的守护者，其在证据调查收集能力、承担诉讼成本的能力和驾驭诉讼进程的能力等方面都是其他机构所无法比拟的。而其弊端，只要通过合理的制度安排与严格地监督程序，即可缓和。国家机关凭借其自身的法律地位与诉讼实力，恰能解决环保公益组织诉讼实力不足的问题。2011年10月云南铬污染案即是最好的证明（2）。于此而言，环境公益诉讼原告资格的选择不应过于单一，应推动实现环境公益诉讼原告资格的合理归位，构建国家机关与环保公益组织的双轨运行及优势互补。

四、结语

理论的逻辑永远无法取代实践的成效，实践的成效亦当符合经验的逻辑。环境公益诉讼的运行亟需的是具体制度的合理建构及实践探索。针对以往“违法成本低，守法成本高”的怪象，“铁规”环保法还需“铁腕”执行。而“铁腕”执行之起点在于实现环境公益诉讼原告资格的合理归位，使环保公益组织参与诉讼的活力与国家机关参与诉讼的实力相得益彰，最终实现环境公益的最佳保护。

注释：

（1）2002年，天津市海事法院受理原告天津市海洋局、渔政渔港监督管理处诉被告英费尼特公司、伦敦汽船互保协会所属的“塔斯曼海”游轮溢油事故导致渤海湾西岸生态和渔业资源严重破坏，原告海洋局请求赔偿海洋生态损失9830余万元，原告渔政渔港监督管理处请求赔偿渔业资源损失1830余万元，最终判决两被告连带赔偿天津市海洋局1000余万元、连带赔偿天津市渔政渔港监督管理处1500余万元。

（2）本案最初是由环保公益组织“自然之友”、重庆市绿色志愿者联合会作为原告起诉的，但由于环保公益组织收集证据能力不足，且难以承担巨额诉讼费用，所以后来又联合曲靖市环保局作为公益诉讼的共同原告，并最终由曲靖市中级人民法院受理。

[1]阮丽娟.环境公益诉讼原告诉权的限制[J].政治与法律，2014（1）.

[2]金煜.300余家社会组织可提环保公益诉讼 [EB/OL].[2014-04-25].[2014-06-10].http：//www.dzwww.com/xinwen/guonei xinwen/201404/t20140425_10121340.htm.

[3]郭会玲.环保NGO环境公益诉讼的困境与出路[J].环境保护，2009（19）.

[4]江必新.新民事诉讼法理解适用与实务指南[M].北京：法律出版社，2012.

[5]阮丽娟.环境公益诉讼原告资格的司法实践分析[J].江西社会科学，2013（12）.