当代俄罗斯住房管理初探

叶召霞

摘要：俄罗斯住房改革之初，沿袭苏联时期的住房管理模式。随着住房私有化改革的深入和私有住房的普及，旧的住房管理体系无法保证住房基础设施的正常运营，住房服务质量严重下降，迫使政府对住房管理体系进行改革。新的住房管理体系呈现多元化趋势，住房公共服务质量得到提高，但亦存在一系列问题亟待解决。

关键词：俄罗斯；住房；管理

中图分类号：C913.31 文献标志码：A 文章编号：1008—0961（2014）02—0032—04

在市场经济条件下，高效的管理对提高工作效率尤为重要。住房管理状况对住房本身的质量及公共服务的质量有重要影响。本文研究的住房管理主要指除单体独户住宅外的“多住户居民楼”（下文中以“公寓楼”代之）的管理。

俄住房管理的法律依据主要是：俄联邦《住房法》、俄联邦第1086号政府决议《关于住房的国家监察问题》（1994年9月26日）、《俄联邦地方自治机关基本组织原则》（1995年8月28日），等。

一、住房管理改革

俄罗斯联邦住房政策的主要内容是对国有和市政住房进行私有化，发展私人商业住房建设，促进私有住房比例的增加，并通过改革使国民的居住环境更人性化。因此，俄联邦中央和地方权力机关鼓励公民对私有化住房进行管理，尤其支持住房私有者协会等组织机构的组建和发展。由业主参与组建的这种组织有权参与住房运营、监督住房维修和养护，并有权自由选择住房公共服务运营组织，从而保证了住房事业的运作效率和运行质量。

（一）当代俄罗斯住房管理的历史继承

十月革命前的俄罗斯是个农业国，82%的人口生活在农村。城镇住房主要由私营企业掌管，住房拥挤且设施配备水平低下，卫生条件极差。布尔什维克掌权后，资本家的私有住房被没收，所有城市土地被收归国有，从此实行国有化的住房政策和住房的集中管理。

在集中管理原则下，国有住房的管理由地方苏维埃和住房所属的国有企业负责，由居民大会选举产生的住房委员会执行。市政住房由住房协会和住房联合会管理，负责住房养护和维修、调节协会成员的住房需求。住房租赁联合会负责国有住房的出租。

在计划经济体制下，苏维埃国家作为国有市政住房的唯一持有者，对全国的住房实行统一管理，由国家住房公用事业部和地方政府具体执行。住房所属企业对住房并无实际管理权，住房管理部门负责人由上级委派，其执行能力取决于上述两级国家机关。住房物质技术和金融资源的分配，由地方政府和国家安排，资金运作依靠国家补贴的支持，住房养护和服务质量由国家负责保障，公民只须安心工作为社会做贡献，无须为自己的住房状况担心。苏联后期，随着国家经济发展速度的放慢，住房及其公共服务系统的开支逐渐成为国家财政的沉重负担，对住房管理进行改革势在必行。苏联时期住房管理改革的目的在于要探索出一种高效的住房管理模式，以保证住房公用事业的正常运营，同时促进住房体系改革的其他环节顺利进行。

（二）当代俄罗斯的住房管理改革

有效组织管理和使用包括住房在内的社会财富有多种机制。俄罗斯从苏联继承下来的住房管理形式包括住房托拉斯、住房运营监管处、住房公用事业管理处、住房运营管理处、维修运营管理处、住房私有者协会、住房管理公司等。

1992年，住房私有化改革改变了国有市政住房的产权性质，住房所有权转到居民手中。国有公寓型住宅楼里普遍出现私有住房，住房公用基础设施（包括公共空间和非住房）的养护问题由此出现。改革前的管理模式存在很多漏洞，导致管理效率不高。国家决定把这个问题转给住房私有者去解决，建议他们联合起来，成立住房私有者协会。1993年12月23日第2275号俄联邦总统令《确立住房集团的临时地位》，将住房私有者协会更名为房主协会。1994年，俄联邦《民法》第1部分的通过使住房私有者协会的合法地位得到确认。根据《民法》第291条，业主为保证公寓住宅的正常运营、养护和使用住房及其公寓楼内外的公用财产而组建住房私有者协会。

1995年8月28日第154号联邦法《俄联邦地方自治的基本原则》第6条规定市政所属财产（包括住房）由市政管理。1995年俄联邦总统令《关于组建住房集团和业主协会的制度》，鼓励建立住房自管组织以改善住房服务质量和居住环境，组建和发展住房私有者协会成为住房改革的重要内容。1996年6月15日第72号联邦法《住房私有者协会法》（1996）规定了该协会的三种组建形式：在现有公寓楼里组建；在新建住宅综合体里组建；通过对已有住房建设联合会进行重组，经重新注册而成。

业主作为私有化住房的主人，有义务保护住房、住房基础设施及其外部环境，并按照规定标准对其进行及时维护，保证住房基础设施的正常运行，保持公共空间良好的卫生状况。《住房私有者协会法》第20条和第2l条规定，“为保证公寓住房的正常运营、保证公寓所属公共财产的正常使用，业主们有权在业主大会上独立选择住房管理方式和随时更改管理方式”。住房私有者协会为那些需要住房公共服务者形成统一主体创造有利条件，为自由选择优质高效的住房公共服务争取了主动权，能大大提高住房管理的功能效率。《住房私有者协会法》明确规定住房私有者协会在管理住房方面的功能及其权限，即该协会具有法人地位，是实现业主亲自参与住房管理的非商业性管理组织。

俄联邦《住房法》（2005）规定，为提高住房公共服务效率，必须改变现行的住房管理形式，鼓励居民参与住房管理。2011年6月4日，第123号联邦法对《住房法》进行修订，其中第161条规定，公寓住宅的业主们根据自身经济能力和住房状况，必须在业主大会上决定选择某一种管理方式：业主自己直接管理，按照合同委托给管理公司管理，业主通过建立住房私有者协会、住房合作社或其他专业消费合作社参与管理。由于公寓住宅楼里住户众多，管理起来比较复杂，后两种管理方式比较常见。无论哪种管理方式，其管理活动都应符合上级主管部门的相关要求。

1.业主直接管理。业主直接进行住房管理是由业主与住房公共服务供应商直接签订服务合同，这是保护业主权益、降低服务价格、提高公共服务质量最有效的管理方式之一。但由于住房管理本身就是一项涉及面较广、技术复杂的服务工程，再加上讨论住房管理问题时遇到的业主召集困难、业主意见分歧等种种因素，这种住房管理模式只适合于住户较少的公寓住宅楼或住宅小区。不超过4户的多住户居民楼可以由业主直接管理，公共区域和住房毗邻地段的养护费用根据住房面积多少按比例分摊。2005年生效的《住房法》取消了业主直接管理模式对住户的数量限制。但2011年6月4日第123号联邦法对《住房法》第161条进行修订，规定住户不超过12户的住宅里，各户可以作为个体单独管理自己的住房；多于12户的住宅里，须通过业主大会投票选择专业管理公司委托管理。由业主直接管理住房的方式主要存在于低层住房和农村地区，个别大城市（车里雅宾斯克、梁赞、阿斯特拉罕等）的一些住宅楼也较普遍采用这种管理方式。

2.委托管理公司管理。业主直接进行住房管理时往往须通晓住房管理方面的相关业务知识，显然这种管理活动并非所有业主都能胜任，因此很多业主一般会把住房管理权限委托给专业住房管理公司。业主们通过召开业主大会，公开招标管理公司，然后基于服务合同将住房养护及住房公共服务等工作事项委托给各种所有权性质的专业住房管理公司负责，并根据合同定期支付服务费。管理公司则对所有业主负责，代替业主与各种维修组织、住房运营组织、公共服务企业签订购销合同，再由它们根据各自的专业开展住房维修和养护工作，提供所需的各种住房公共服务。由于许多管理公司是由以前的市政住房运营组织或市政住房服务的承包商改组而成，他们拥有自己的物质技术基础和住房养护维修人员。其业务程序和服务范围与以前大致相同，主要负责住房养护和维修，负责为用户订购各种住房公共服务等。

3.建立住房私有者协会、住房合作社或其他专业消费合作社进行管理。鉴于独户住房的管理问题一般由业主自己解决，负责住房及其附属设施的养护、维修和现代化改造，必要时可以借助于外界帮助。对公寓住宅乃至大型住宅集团的管理，则需要所有业主共同参与，实行国际上通行且效率较高的住房私有者协会（或称业主协会）形式的管理比较合理。

住房私有者协会是居民参与住房管理的重要形式，是公寓楼或多座住宅楼组成的住房集团的业主联合起来依法组建的非商业性独立组织，是住房私有化的伴生物。在住房私有化过程中，住房转为私有财产，而基础设施则仍由市政管理，存在诸多弊端。成立住房私有者协会后，公用基础设施成了业主们的集体财产，应该由业主们来共同管理。建立住房私有者协会是为了落实法律规定的业主对住房综合体公用财产的所有权、使用权和支配权，在业主之间分配为保持公共财产应有的卫生技术状况而产生的支出义务。这样的组织成立后，可以自主决定对公寓楼进行维修养护和采购公共服务，或是将这些业务承包给管理公司，自己履行监督义务。在这种管理方式下，业主既可以参与住房公共服务的采购管理，又可以实现对公共服务的监督，被公认为最为有效可行的公寓住宅管理方式。

1996年制定《住房私有者协会法》后，将住房私有者协会作为管理公寓住宅的最佳方式加以推广。但真正大规模建立住房私有者协会，则是在2005年《住房法》生效后。其第6条对此类组织的建立及其活动进行规定：住房私有者协会是有法人地位的非商业联合会，由业主为管理住房集团里的公共财产而建立。协会成员有义务交纳公共服务费、管理费和会员费；有权参加业主大会，决定协会事务。协会可以组建自己的管理公司和工作队，对居民楼进行养护和维修，与公共服务供应商签订合同，也可以在合同基础上，将这些工作全权委托给管理公司，自己仅对其工作进行监督，使住户得到整洁良好的居住环境。根据《住房法》第152条，公寓楼的住房私有者协会可以使用非住房空间，在公寓建筑的立面布置广告，开展这些业务的收入用于住房公共服务支出，则业主就有可能降低公共服务费支出，或者将这些收入存入储备基金用于协会章程规定的其他支出。《住房法》第138条规定，住房私有者协会作为非商业性机构，有义务对公寓型居民楼进行管理，使居民楼公用财产保持应有的卫生和技术状况，促使所有住房私有者共同完成对公用财产的养护和维修，保证住房私有者对公共财产的合法权益，对协会成员进行统计并报送其所在地所属的俄联邦主体执行权力机关等。

这样，《住房法》以基本法的形式对有关住房管理的内容加以规定，并着重强调住房私有者协会在住房管理中的作用，使其法律地位得到提高。

二、住房管理改革的成效

俄罗斯住房管理改革的成果主要体现在公寓住宅管理方式的变化上。俄联邦政府鼓励业主们积极成立住房私有者协会，甚至采用对居民施压的方式，促使尽快通过这种协会形式办理住房集体所有权，将住房养护和维修责任转给业主，以便减轻地区和地方财政负担。已有的法律基础（1997年制定《住房私有者协会法》）、国家的大力支持和居民对高效住房管理模式的追求，为住房私有者协会的建立和发展创造了条件。近20年来，住房私有者协会经历了从无到有，再到近几年推广速度明显加快的发展历程（见图1）。

《住房法》第161条第4款规定，对那些在召开业主大会后一年内未公开招标管理公司或进行了公开招标而未开展任何住房管理行为的居民楼，由地方自治机关强制取代业主来进行管理公司的公开招标。

住房管理改革的成果，除了包括使住房私有者协会得以建立和发展外，还引入专业住房管理公司对公寓住宅进行管理，尤其是住房管理改革催生了大批私营住房管理公司，使住房管理实现多元化。截至2011年初，俄罗斯从事住房管理的企业有9.03万家，占全国各类企业（共482.33万家）总数的1.9%；其中，国有企业5 300家，私营企业7.46万家，混合所有制企业1万家。截至2012年底，俄罗斯13.49%（163 883栋）的公寓住房建立起住房私有者协会，53.06%（644 463栋）的住宅楼由私营管理公司负责管理。

住房管理改革对提高管理效率、改善住房公共服务质量有促进作用。为降低住房公共服务费，减轻国民住房开支负担，全俄83个联邦主体均积极参与提高能源使用效率的节能计划。

随着俄罗斯向市场经济转轨，国家财政逐渐退出住房领域，整个住房体系已实现市场经济的运营模式。以建立住房市场、满足公民自由选择居住方式为目的的住房私有化改革，将俄罗斯国有市政住房无偿转给公民所有，造就大批住房私有者，住房市场也建立起来。同时，住房的运营和养护，即住房公共服务也步入市场经济轨道。住房公共服务费和维修养护费由业主全额负担，公寓楼内外的公用物品和空间、住房周边领域附带工程基础设施的运营和养护由所有业主共同承担，减轻了国家财政预算对此的支出负担。在市场经济条件下，住房管理改革使住房脱离行政计划式管理，业主可以根据自己住房的具体情况，采取自管、委托专业住房管理公司管理或通过组建住房私有者协会来参与管理。改革提高了住房公共服务质量，从而改善了居民的住房条件。

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