公务员“双梯制”破题

沈念祖

李斌自去年本科毕业后，在公务员考试中成功“突围”，进入浙江某县级机关。如今他“转正”为科员，处于非领导职务序列公务员8个级别中的倒数第二级。然而他由于预见到十几年内，他的“仕途”都可能在这个连副科级都够不上的低阶上停滞不动，他开始准备下一轮公务员考试。

像李斌这样的县乡两级公务员，占全国公务员60%，受制于机构规格和职位数量，他们中的绝大部分难以升迁，整个仕途生涯只能在科员、办事员这两个最底层的台阶原地踏步，与之相应的是难有太大起色的工资和福利待遇。

这一局面有望得到改变。中组部研究室巡视员张景虎日前接受人民网访谈解读《深化党的建设制度改革实施方案》时表示，该方案于8月29日经中央政治局会议审议通过，将以中央文件形式下发施行。方案中明确提出要健全干部的激励保障机制，推行公务员职务与职级并行，职级与待遇挂钩的制度。

目前，安徽、山东、江苏、河北、辽宁等省都已经陆续开始尝试推行公务员职务与职级并行制度。内蒙古、福建等地也在近期先后推出在县级以下全面推行职务与职级并行制度。制度一旦实施，公务员争当领导的局面将得以改善。简而言之，基层公务员即使当不上处级领导，也有可能享受处级干部的待遇。

基层更需要激励

李斌介绍，自己有一位工作了22年的老同事时常抱怨县领导换了一茬又一茬，自己却在副科级干部的位置上呆了14年。对于乡镇干部而言，最高可以奋斗个正科级。到了县级干部，绝大多数也是停留在科级，只有极少数的几个人，可以擢升到副县级以上。

一位来自湖南基层的组织部长向经济观察报记者指出，机构规格也决定了该机构中人们职务、级别所能达到的最高限。“如果在一个科级机构，人员最高的职务或最高的级别都达到正科级以后，再激励他们工作奋发向上的动力是什么？基层干部没盼头、没劲头的问题始终得不到根本解决，基层干部不安心、基层留不住人才的问题也日趋严峻。”

他补充说，中央官员与地方官员的晋升完全不一样。省厅的干部晋升更为容易，至少也可以达到正处，一部分还可以升到副厅。中央部委就更不用说。

此外，一些非领导职务——巡视员、调研员等，已经成为大龄干部或者领导实职转任或者晋升，解决待遇的“虚职”。这衍生出很多新问题。

国家行政学院教授竹立家分析，导致这种现象的根源仍然是职务与级别对应的制度设计。每个干部都应该由低级别向高级别不断成长，但又只有担任领导干部之后级别才可以提升，为了平衡一些在中层岗位上勤奋工作人们的心态，一些地方就会超配人员。

在中国的公务员体系里，职务晋升一向被视为最大的激励，与之相对应的是工资、津贴福利的提升。然而现实是以职务确定职级、以职级确定薪水。

据统计，在目前各地公务员工资的四个组成部分中，职务工资约占20%，级别工资约占25%，地区附加津贴约占45%，各种补贴约占10%。职务工资比例虽不高，但由于地区附加津贴基本按照职务发放，职务工资整体所占比例接近七成。职务对工资水平具有决定性作用。职级的功能被明显弱化。据竹立家介绍，现在的制度是，担任了什么领导职务，就是什么级别，这是职务和级别的直接挂钩。职务和级别并行以后，这两者的联系应该是间接联系。职务、职级双重晋升的机会，既能够为担任领导的公务员保有职务晋升的动力，又为踏实工作的普通干部预设了正常的职级晋升机制，使职务和职级成为党政干部相互独立、互不干扰的职业发展双阶梯。而本次改革将强化职级与经济待遇的决定功能，将公务员经济待遇的分配主要由职务决定转向主要由职级决定。

为解决基层公务员积极性问题，人社部部长尹蔚民曾表示，在现行职务与级别相结合的基础上，要按照中央要求，完善级别晋升制度，进一步强化级别的激励作用，注重向基层和低职务人员的倾斜。

“双梯制”十年徘徊

早在2004年《国家公务员法》向国务院提交初审时，就涵盖职务与职级制度的规定，试图为中国公务员另辟上升阶梯：即使没有职务升迁，也可以通过职级晋升获得待遇的提高，这就是双梯制。

2004年10月中旬，时任中组部部长的贺国强发表讲话说，要抓紧出台一些经实践检验比较成熟的改革措施，如职务和职级相结合的制度、领导干部职务任期制度、交流和任职回避制度等。

“地方公务员对于这种改变命运的新制度翘首期待。”参与起草《公务员法》、多年研究职位分类的国家行政学院教授宋世明曾多次到地方调研。

然而，事过十年，“双梯制”还在徘徊。“很简单，这样很有可能导致科长拿了厅长的工资，有哪个领导愿意呢？”上述基层组织部长指出改革一直没有得到很好落实的原因。

即便没有统一方案出台，一些地方已经跃跃欲试。2010年1月1日起深圳就规定所有新进入行政机关的公务员，一律实行聘任制。同时开始正式推行公务员分类管理改革，将公务员分为综合管理、行政执法和专业技术三类，并为后两类建立独立的职务序列，工资待遇不再与行政职务级别挂钩。

《福建省2014年健全人力资源社会保障体系改革实施方案》显示，福建将根据国家统一部署，在县以下机关全面实施职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。

福建省政府办公厅工作人员介绍，这意味着，某个公务员虽然职务上他只是科长或者股长，但是他的职级不断在增长，他也就有可能以科长的身份拿到厅处级的工资。“职务与职级并行在国内一些省份已经开始试点，今年下半年有可能要全面推行，福建将根据国家的部署有序推进。”

虽然试点公务员聘任制的地方不少，可推行和职级挂钩的公务员薪酬制度，却少有跟随者。然而，试点省份城市中至今没有一份改革方案得以公开。

事实上，十八大以来，对于建立公务员职务与职级并行制度的探索，就是对“双梯制”的延续。2013年1月，人社部部长尹蔚民称，今后我国要建立公务员分类管理制度，推进公务员分类管理，集中力量破解重点难点问题，研究制定分类管理配套政策，建立符合不同类别公务员成长规律和特点的职务序列，改变公务员晋升渠道单一的状况。与此同时，需要探索建立职务与职级并行制度，在公务员法规定的制度框架内，保持现有领导职务和非领导职务晋升制度不变，建立职级晋升制度，实行职级与待遇挂钩，强化职级在确定公务员工资、福利等方面的作用。

当年11月份出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出，要深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度。

公务员分类是根本

据悉，今年将加快公务员分类管理和聘任制试点进度，扩大试点范围;同时，作为公务员法配套法规建设的重要内容，分类管理法规制定今年也将提速，加快建立专业技术类、行政执法类公务员职务序列和管理办法，抓紧制定聘任制公务员管理办法，并及早着手研究完善各类公务员的考录、考核、奖励、培训等相关政策。

关注职务与职级制度设计的宋世明说，科学的公务员分类是建立这一制度的根基。分类管理是实现公务员科学管理的前提和基础，是公务员法确定的一个重大原则，也是一个重要的制度创新。1923年出现于美国的以“事”为中心的职位分类，以及近年来英国、法国等品位与职位相融合的分类制度，应视为中国官制的发展方向。

职位分类制度是推行职务与职级并行的基础。公务员分类在中国法律层面早已明确。但在实践层面，公务员分类一直处于试点探索阶段。公务员法实施以来，中央公务员主管部门已在工商、税务、质检、公安、海关、证监会等部门和上海、深圳等地进行了分类管理和聘任制试点。

地方也闻风而动，各自尝试：河北将把公务员分为专业技术类和行政执法类，并对公务员坚持平时考核和定期考核的有机结合;广西将从公务员分类管理、推行基层公务员职务职级并行制和基层公务员的考录选拔三方面进行公务员管理工作的改革。

直至目前，《公务员法》也仅针对综合管理类公务员的职务进行了明确划分，并未对行政执法类公务员职务划分做出明确规定，因此，职业发展渠道比较单一。

分类能够促成公务员职业化，促进各行各业的公务员安心专注于某一个行业、某一个岗位的工作。社会管理的精细化对提高国家公务机关的效率、质量，进而对提高社会治理水准是十分有益的。“没有专业化的管理，其他的制度设计都解决不了根本问题。”宋世明补充说。

（摘自《经济观察报》）